I OSK 232/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt III SAB/Kr 29/07 odrzucające skargę F. J. na bezczynność Starosty Powiatu Nowotarskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt III SAB/Kr 29/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę F. J. na bezczynność Starosty Powiatu Nowotarskiego. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W myśl § 2 art. 52 p.p.s.a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Sąd zauważył, iż zarzut bezczynności postawiony Staroście Powiatu Nowotarskiego przez skarżącego oznacza zarzut, że w terminie określonym przepisem art. 35 kpa lub ustalonym w trybie art. 36 kpa nie załatwił sprawy związanej z żądaniem wprowadzenia zmian co do działki ewid. [...] w L. i nie zaktualizował w tym zakresie danych operatu ewidencji gruntów i budynków. Jest to zatem zarzut bezczynności Starosty w postępowaniu ewidencyjnym - jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej powołanego do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, stosownie do przepisów art.22 ust.1 w zw. z art. 6 a ust.2 pkt ,,b" - ustawy z dnia 17 maja 1989r . Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 153 , poz. 2027 z poźn. zm. ). Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 stanowi , że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym art. 35 lub ustalonym w myśl art.36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Przepis § 2 przewiduje, że organ wymieniony w § 1 uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. Ustalone orzecznictwo sądów administracyjnych ( por. np. wyroki WSA w Białymstoku z 2006 r. 12.04. II SAB/Bk 14/06 - Lex Nr 294727 czy NSA z 2006 r. 10.12. II GSK 138/06 - Lex 276683) przyjmuje, że złożenie takiego zażalenia do organu wyższego stopnia bez względu na to czy zażalenie to zostanie uwzględnione , stanowi wyczerpanie dostępnego środka odwoławczego w rozumieniu art.52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyczerpanie dostępnych stronie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jest warunkiem jej dopuszczalności tj. warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi. Skarga wniesiona przed wyczerpaniem dostępnych stronie środków zaskarżenia ulega odrzuceniu na podstawie art.58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy jako niedopuszczalna. Stosownie do przepisu art.7 ,, b" - ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a zatem w stosunku do starosty prowadzącego ewidencje gruntów i budynków. Skuteczne zatem wniesienie skargi na bezczynność Starosty powiatu Nowotarskiego w załatwieniu sprawy w postępowaniu , którego przedmiotem są zmiany w ewidencji gruntów i budynków , winno być poprzedzone zażaleniem strony złożonym w trybie art. 37 § 1 kpa do organu wyższego stopnia , którym jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie . Sąd podniósł, iż żadne z pism przedłożonych przez skarżącego F. J. przy piśmie z dnia 9 sierpnia 2007 r. ( k. 71- 86 akt sądowych w sprawie III SAB Kr 30/06 ) ani znajdujących się w przedstawionych aktach administracyjnych nie może być uznane jako złożone przez tego skarżącego zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa na bezczynność Starosty w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2005 r. co do działki [...]. Wśród przedłożonych pism jest co prawda zażalenie skarżącego F. J. złożone w trybie art.37 § 1 kpa do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, ale jak wynika z jego treści przedmiotem zażalenia jest bezczynność w sprawie dotyczącej innej działki Nr [...], która według skarżącego stanowi jego własność. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę F. J. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik strony skarżącej i zaskarżając w całości postanowienie zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania - art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. w związku art. 37 oraz art. 7, art. 8 oraz art. 9 i art. 65 §1 k.p.a., a także wynikających z art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a dyrektyw praworządności i prawdy materialnej, w sytuacji, gdy wnoszone przez skarżącego pisma ponaglające w niniejszej sprawie stanowiły w rzeczywistości zażalenia na niezałatwienie sprawy (pomimo, że nie były tak nazywane przez skarżącego) oraz były kierowane do Starostwa Powiatowego w Nowym Targu. Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca nie zgadza się z ustaleniami sądu pierwszej instancji, że żadne z wnoszonych przez skarżącego pism dotyczących niezałtawienia sprawy wpisu w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę Nowotarskiego nie stanowiło zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., bo żadne z tych pism nie było nazwane zażaleniem ani nie było kierowane do organu właściwego do rozstrzygania w sprawie zażalenia, a to Wojewódzkiego Nadzoru Geodezyjnego w Krakowie. Skarżący wniósł swoją skargę na bezczynność po uzyskaniu pisma Starosty Powiatowego w Nowym Targu z dnia [...] sierpnia 2006 r., jak twierdzi po "wielu pismach ponaglających" z jego strony. Wszystko to zdaniem skarżącego świadczy o tym, że przedmiotowe pisma poprzedzające odpowiedź Starosty Powiatowego w Nowym Targu z dnia [...] sierpnia 2006 r. stanowią zgodnie z dyrektywami k.p.a. zażalenie a bezczynność organu - Starosty Powiatowego w Nowym Targu. Świadczy o tym art. 7,8 i 9 k.p.a. zgodnie z którymi istotne znaczenie ma merytoryczna treść pisma, a ciężar jego zakwalifikowania jako określonego w kodeksie środka prawnego spoczywa na organie. Z kolei zgodnie z art. 65 §1 k.p.a. skierowanie pisma (wniosku) do niewłaściwego organu nie stanowi przeszkody do załatwienia sprawy, a pismo (o ile załatwienie sprawy należy do innego organu) winno być przekazane organowi właściwemu. Nie ma więc znaczenia okoliczność, że pomimo złożenia odpowiedniego środka (zażalenia) które winno być przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w Krakowie Starosta Powiatowy w Nowym Targu nie przekazał pism do rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego w Krakowie w trybie art. 37 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje fakt czy wyczerpane zostały przez stronę skarżącą środki zaskarżenia na drodze postępowania administracyjnego, co uprawnia w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki, jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie, o czym stanowi § 2 tego przepisu. Natomiast w myśl art. 37 k.p.a., wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia postępowania, do których należy między innymi zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W świetle przytoczonych przepisów podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez sąd art. 58 §1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 37 oraz art. 7, 8, 9 i 65 §1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pisma wnoszone przez skarżącego do Starostwa Powiatowego stanowiły w rzeczywistości zażalenia na niezałatwienie sprawy jest zatem nieuzasadniony. W niniejszej sprawie F. J. składając skargę na bezczynność Starosty Powiatu Nowotarskiego, nie zachował trybu jej wniesienia, ponieważ nie skorzystał ze środka zaskarżenia, jakim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Oznacza to, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał środków zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego. Wskazać bowiem należy, że w przypadku, gdyby skarżący chciałby skarżyć bezczynność Starosty Powiatu Nowotarskiego, to najpierw powinien wnieść do organu nadrzędnego, czyli Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w Krakowie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a dopiero po wyczerpaniu tego środka zaskarżenia, ewentualnie skargę na bezczynność do sądu administracyjnego. Zarzut naruszenia przez sąd art. 65 §1 k.p.a. również należy uznać za chybiony. W świetle tego przepisu, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Jednakże art. 37 k.p.a. mówi wprost, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, tak więc brak było podstaw do przekazania pism skarżącego w trybie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez Starostę Nowotarskiego organowi wyższego stopnia jako skargi na własną bezczynność. Wobec przedstawionych okoliczności faktycznych stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji prawidłowo podniósł, że skarżący nie wyczerpał dostępnego środka odwoławczego w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza obowiązujących przepisów prawa, w związku z czym zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 w związku z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd postanowił, jak w sentencji.