I OSK 935/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1815/07 w sprawie ze skargi A. Ż. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. Ż. kwotę 304 /trzysta cztery/ złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1815/07 oddalił skargę A. Ż. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił mieszkańcom wsi T. wszczęcia na ich wniosek postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...], stwierdzającej, że Gmina K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów wsi T. jako działki: nr [...] o pow. 5,07 ha, nr [...] o pow. 4,16 ha, nr[...] o pow. 8,73 ha, nr [...] o pow. 1,48 ha, nr [...] o pow. 36,25 ha i nr [...] o pow. 0,18 ha, uregulowanej w księdze wieczystej Kw. nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku mieszkańców wsi T. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Zdaniem organu mieszkańcy wsi T. nie posiadają legitymacji do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] stycznia 1995 r., bowiem nie posiadają interesu prawnego, a interes faktyczny, nie jest on wystarczający do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, W skardze do Sądu A. Ż. zarzuciła, że decyzja z dnia [...] stycznia 1995 r. rażąco narusza prawa mieszkańców wsi T., ponieważ brak było podstaw prawnych do przejęcia tych gruntów, które nigdy nie stanowiły mienia gminnego, lecz od wieków wyłączną własność wsi D., czyli wsi T., i prawo do korzystania z nich przysługiwało wyłącznie mieszkańcom tej wsi, w postaci dokonywania wypasu bydła i koszenia traw; decyzją tą mieszkańcy wsi T. bezprawnie zostali pozbawieni uprawnienia do korzystania z majątku wsi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, który jest właścicielem nieruchomości, oraz właściwa gmina, która w wyniku decyzji komunalizacyjnej stanie się właścicielem nieruchomości. Inna osoba może być stroną postępowania komunalizacyjnego, jeżeli wykaże, że przysługuje jej prawnorzeczowy tytuł do komunalizowanego mienia. Z żądaniem stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej wystąpili mieszkańcy wsi T., a zatem prawidłowo organ uznał, że najpierw należało ustalić, czy są oni legitymowani do zgłoszenia takiego żądania. Sąd podzielił stanowisko organu, że mieszkańcy wsi T. nie posiadają legitymacji do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] stycznia 1995 r., ponieważ nie przysługuje im żaden prawnorzeczowy tytuł do gruntu. Wnioskodawcy nie posiadają zatem interesu prawnego, ich interes jest interesem faktycznym, który nie jest wystarczający do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Od powyższego wyroku A. Z. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest ona stroną postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, gdyż nie przysługuje ani nie przysługiwał jej prawnorzeczowy tytuł do komunalizowanego mienia; 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 38 ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego i w związku z art. 1 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że działki wymienione w decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] stycznia 1995 r. stały się mieniem gminnym, a utraciły status wspólnoty gruntowej; 3) naruszenie prawa materialnego, a to przepisów ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego oraz ustawy z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych i art. 38 ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego w zw. z art. 195 i 196 k.c. i art. 244 § 1 w związku z art. 252 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej A. Ż. nie przysługuje prawnorzeczowy tytuł do skomunalizowanej nieruchomości; 4) naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 w związku z art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów skarżącej o przysługującym jej prawie oraz ustosunkowania się do wyroku NSA w Warszawie dnia 15 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1478/97 (lex nr 45048). Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istoty skargi A. Ż., która wskazywała w postępowaniu administracyjnym i skardze do sądu że skomunalizowane działki nie stanowiły mienia gminnego, lecz były przedmiotem wspólnoty gruntowej i w takim charakterze były i są wykorzystywane przez mieszkańców wsi T. do chwili obecnej. Po złożeniu skargi A. Ż. w dodatkowym piśmie na poparcie swoich twierdzeń powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1478/97, który wyraźnie wskazuje, że komunalizacji na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym nie stosuje się do wspólnoty gruntowej. Zawarty w uzasadnieniu tego wyroku wywód prawny obejmujący wykładnię przepisów dotyczących wspólnot gruntowych od 1933 r. wyraźnie wskazuje, że po wojnie w art. 38 ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi ustawodawca potwierdził nienaruszalność przysługujących mieszkańcom wsi praw własności, użytkowania i innych praw rzeczowych lub majątkowych. Zasady te zostały potem potwierdzone w kolejnej ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych gdzie wyraźnie wskazano, że tak zwane dobra gromadzkie użytkowane przez wszystkich mieszkańców wsi zaliczają się do wspólnoty gruntowej (art. 1 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 tejże ustawy). Przepisy komunalizacyjne, a to art. 7 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym odnosiły się wyłącznie do mienia gromadzkiego, a nie obejmowały wspólnoty gruntowej. W tej sytuacji brak było podstaw prawnych do przyjęcia, że sporne nieruchomości były mieniem gromadzkim i podlegały komunalizacji. Również błędnie WSA przyjmuje, że skarżącej nie przysługiwał i nie przysługuje prawnorzeczowy tytuł do spornych nieruchomości. Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnia jakie to rozumowanie doprowadziło go do takiego wniosku w związku z czym trudno odnieść się do jego poprawności. Tymczasem powołane w skardze przepisy prawne poczynając od 1933 r. rozróżniały majątek gromady i dobro gromadzkie które to formy własności różniły się od siebie przeznaczeniem i sposobem użytkowania. Majątek gromady należał do gromady jako osoby prawnej, dobro gminne zaś było wyłączone z mienia gromadzkiego i zaliczone do wspólnoty gruntowej, czyli stało się współwłasnością mieszkańców wsi. Potwierdził to przepis art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych a następnie przepis art. 38 ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego i art. 1 ust.1 pkt 7 i ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W tej sytuacji skarżąca posiadała i posiada prawnorzeczowy tytuł do spornego gruntu, a to w postaci prawa współwłasności (art. 195 i 196 k.c.) ewentualnie prawo użytkowania (art. 244 § 1 w związku z art. 252 k.c.). Wskazuje to, że przy wydaniu wyroku doszło do naruszenia prawa materialnego wskazanego szczegółowo w zarzutach skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie w istotnych kwestiach jest wyjątkowo lakoniczne i nie odnosi się do istoty sprawy. Brak bowiem poprawnej i szczegółowej analizy stanu prawnego spornej nieruchomości jak również tytułu prawnego jaki miała skarżąca i inni mieszkańcy wsi do tego gruntu. W żadnej części WSA w Warszawie nie odniósł się też do argumentacji prawnej wynikającej z powołanego przez skarżącą wyroku NSA. W tej sytuacji uzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada przedstawionym wyżej wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a. takiej skardze. Kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie czy skarżąca A. Ż. i mieszkańcy wsi T. byli stronami postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] stycznia 1995 r., stwierdzającą, że Gmina K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów wsi T. jako działki: nr [...] o pow. 5,07 ha, nr [...] o pow. 4,16 ha, nr [...] o pow. 8,73 ha, nr [...] o pow. 1,48 ha, nr [...] o pow. 36,25 ha i nr [...] o pow. 0,18 ha, uregulowanej w księdze wieczystej Kw. nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii ma bowiem zasadniczy wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z tej przyczyny, że wnioskodawcy mieszkańcy wsi T. nie zostali uznani za stronę postępowania w której zapadła decyzja objęta wnioskiem a w konsekwencji uznano nie byli legitymowani do wystąpienia z takim wnioskiem. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Stanowisko powyższe jest już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., I OSK 450/07 oraz wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., I OSK 450/07). W sprawie niniejszej skarżąca (mieszkańcy wsi) wywodzi swój tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowych działek gruntu z ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169). W myśl art. 1 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 tej ustawy do wspólnoty gruntowej zaliczono mienie tzw. dobra gromadzkie oraz mienie gromadzkie faktycznie użytkowane w dniu wejścia w życie ustawy przez mieszkańców wsi. Zdaniem skarżącej, która powołuje się na powyższe przepisy, skomunalizowane działki nie stanowiły mienia gminnego, lecz były przedmiotem wspólnoty gruntowej i w takim charakterze były i są wykorzystywane przez mieszkańców wsi T. Na okoliczność, że komunalizowane działki stanowią przedmiot własności wspólnoty gruntowej skarżąca wskazywała w skardze do Sądu I instancji. Obowiązkiem Sądu było zatem rozstrzygnięcie, czy przedmiotowe działki stanowiły własność gromadzką (wsi T.) - tak jak twierdzi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, czy też, - tak jak twierdzi skarżąca były przynależne do wspólnoty gruntowej mieszkańców wsi T. W wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2008 r., II OSK 733/08, dokonano trafnej analizy pojęć "mienie gminne" i "dobro gminne", stwierdzając: "Pod ogólną nazwą wspólnoty gruntowej, obejmującej najczęściej pastwiska i lasy, ustawa z 1963 r. podciągnęła cały szereg tworów prawnych powstałych głównie w XVII w. (np. nadania lasów górskich), a w XIX w. (wydzielanie wspólnych pastwisk w związku ze zniesieniem serwitutów na dobrach dworskich, dokonywane w połowie XIX w. w związku z uwłaszczeniem włościan). W odróżnieniu od wspólnoty, mienie (zwane też gminnym) należało do gmin jako odrębnych podmiotów praw majątkowych. Mienie to powstawało z różnych tytułów (kupno, darowizna, nadanie), realizowanych najczęściej w XIX w. Przedmiot własności gmin określany był jako majątek gminny lub dobro gminne. Majątek ten przeznaczano na cele ogólne (budynek urzędu gminy, sołtysówka,, grunt szkolny, sady łąki ogrody itp.); wymienione składniki majątkowe wyłączone były z bezpośredniego korzystania mieszkańców wsi. Natomiast w skład dobra gminnego wchodziły nieruchomości przeznaczone do wspólnego użytku (pastwiska, lasy). Mienie jako dobro gminne występowało m. in. na terenie dzisiejszego Woj. Podkarpackiego (dawniej rzeszowskiego, w granicach sprzed reformy podziału terytorialnego z 1975 r.). Były to przede wszystkim grunty po gminach jednowioskowych, zniesionych w ramach częściowej reformy ustroju samorządu terytorialnego w 1933 r. Dobra gminne zostały ex lege zaliczone do wspólnot gruntowych na podstawie ustawy z 1963 r. (por. J. Rostkowski: Prawo gruntowe w praktyce, Warszawa 1988, s. 211 i n.). Zasygnalizowane elementy natury historycznej mają niewątpliwie wpływ na sposób odczytywania regulacji z art. 1 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy, ...". W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak słusznie podnosi skarżąca w skardze kasacyjnej, w ogóle nie odniósł się do istoty problemu wskazanego w skardze, lecz jedynie jednym lakonicznym zdaniem podzielił stanowisko organu, że mieszkańcy wsi T. nie posiadają legitymacji do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego. Przy czym Sąd nie wskazał na jakiej podstawie wyprowadził taki wniosek. W konsekwencji za trafny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie wyjaśnił bowiem podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Tym samym poprzez nie wyjaśnienie statusu prawnego przedmiotowych działek przed komunalizacją doszło również do naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione w sposób należyty stwierdzenie, że mieszkańcy wsi T. nie posiadają legitymacji do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż nie przysługuje im żaden prawnorzeczowy tytuł do gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast odnieść się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, gdyż wykraczają one poza przedmiot niniejszej sprawy, którym jest kwestia legitymacji mieszkańców wsi T. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] stycznia 1995 r. a nie ocena legalności tejże decyzji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.