I OSK 414/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1452/07 w sprawie ze skargi Sojuszu Lewicy Demokratycznej z/s w Warszawie na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej działki nr [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Sojuszu Lewicy Demokratycznej z siedzibą w Warszawie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1452/07, po rozpoznaniu skargi Sojuszu Lewicy Demokratycznej z siedzibą w Warszawie, wniesionej na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej działki nr [...] w pkt 1, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w części dotyczącej działki położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie [...], w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja w tej części nie podlega wykonaniu oraz w pkt 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego 444 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Minister Budownictwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] którą stwierdzono nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1955 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego, Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r., nr [...] – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że nieruchomość, stanowiąca zabudowaną działkę gruntu, położona w Warszawie, przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...], stanowiąca własność F. P. w 20%, E. P. w 5% i W. z S. W. w 75%, co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lipca 2001 r. L. dz. [...], objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu [...] Iutego 1949 r. do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek F. P., E. P. i W. W., na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Pismem z dnia [...] września 1954 r. Stołeczny Urząd Budownictwa Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie poinformował, że "wg opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego teren posesji przy ul. [...] przeznaczony jest pod użyteczność publiczną – Centralny Park Kultury. Budynek na tej posesji nie jest przewidziany do adaptacji. Zmiany stanu istniejącego nie przewiduje się do końca 1960 r. plan nie zatwierdzony". Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1954 r., nr [...] odmówiło F. P., E. P. i W. W. przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej, nr hip. [...]. Organ w uzasadnieniu wskazał, że "zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości jest przeznaczony pod użyteczność publiczną-Centralny Park Kultury". Ministerstwo Gospodarki Komunalnej – po rozpatrzeniu odwołania E. P. z dnia [...] października 1954 r. – decyzją z dnia [...] lutego 1955 r., nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r., nr [...]. Sąd Powiatowy dla Warszawy [...] w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1955r. Dz. kw. [...] dokonał w księdze wieczystej wpisu prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organ wskazał, że w dniu [...] marca 2002 r. Wydział Geodezji i Nieruchomości Urzędu Gminy Warszawa [...] przekazał do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek z dnia [...] października 2001 r. W. W., J. K.-T., S. H.-S., A. Z., D. C., A. P. i W. P. (w miejsce, którego wstąpiła spadkobierczyni J. J.) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1955 r., nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. Organ ustalił na podstawie prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, że w chwili obecnej następcami prawnymi byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości są J. M. K.-T., W. W., S. H.-S., A. E. P., D. E. C. oraz J. B. J. Minister Budownictwa podniósł, że z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po W. W. wynika, że zmarła ona w dniu [...] kwietnia 1952 r., a spadek po niej nabyły na podstawie ustawy dzieci: M. W., B. W. i M. H.-S. po 1/3 części spadku każde z nich. Oznacza to, że w chwili wydania badanego w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r. nie żyła strona, której odmówiono ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji organ administracji obowiązany był ustalić krąg następców prawnych osoby zmarłej, aby postępowanie o przyznanie prawa do nieruchomości mogło toczyć się z ich udziałem. Organ administracji wskazał, że niedopełnienie tego obowiązku spowodowało rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zatem zapadłe rozstrzygnięcie dotyczące zmarłej W. W. rażąco narusza art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego – Dz. U. z dnia 22 sierpnia 1950 r., Nr 34, poz. 311 (obecnie art. 8 K.c.). Minister Budownictwa ustalił, że organ drugiej instancji również nie badał, kto ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym prawa do nieruchomości i utrzymał w mocy rażąco wadliwe orzeczenie pierwszej instancji, co oznacza, że jego rozstrzygnięcie dotknięte jest również taką samą wadą. Minister Budownictwa wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wniosek właściciela gruntu lub jego następcy prawnego, będącego w posiadaniu gruntu o przyznanie prawa własności czasowej należało uwzględnić – "gmina uwzględni wniosek" – jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Minister Budownictwa ustalił, że Archiwum Państwowe m.st. Warszawy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z lat 1947-1950, który obejmowałby nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...]. Wskazał, że skoro przedmiotowa nieruchomość nie była objęta do dnia wydania decyzji ostatecznej powojennym planem zagospodarowania przestrzennego, to organ administracji winien był w zakresie oceny, czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej do gruntu omawianej nieruchomości odnieść się do "Ogólnego planu zabudowania m.st. Warszawy" zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]), a wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34 z 1939 r., poz. 216). Organ podniósł, że na wydruku tego planu uprawniony geodeta oznaczył granice przedmiotowej nieruchomości. Z oznaczenia wynika, że w części przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną, natomiast w pozostałej części brak jest oznaczenia funkcji w planie dla tej nieruchomości. Ustalenia powyższe dowodzą, że zarówno Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z dnia [...] października 1954 r., jak i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] lutego 1955 r. utrzymującą w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, nie przeprowadzając stosownego postępowania wyjaśniającego, naruszyły art. 44, art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341). Zdaniem Ministra Budownictwa uznanie, że teren nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną – Centralny Park Kultury, które to przeznaczenie, zdaniem organu obu instancji, według planu zagospodarowania przestrzennego nie dawało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela, przy braku jakichkolwiek dokumentów stwierdzających istnienie planu potwierdzającego takie przeznaczenie, świadczy również o naruszeniu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. W tej sytuacji organ podniósł, że zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1955 r., jak również orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] października 1954 r. Następnie Minister Budownictwa zbadał, czy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1955 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] października 1954 r. wywołały nieodwracalny skutek prawny, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Organ ustalił, że dawna nieruchomość warszawska oznaczona nr hip. [...], wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych z obrębu [...]: nr [...], będącej własnością komunalną, nr [...] będącej własnością komunalną w użytkowaniu wieczystym Sojuszu Lewicy Demokratycznej -SLD, nr [...] będącej własnością komunalną w użytkowaniu wieczystym "[...]" Spółka z o.o. – nr [...] będącej własnością komunalną. Odnośnie działki nr ewid. [...], z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...], z akt administracyjnych wynika, że podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego była umowa w formie aktu notarialnego zawarta w dniu [...] lutego 1984 r. rep. A Nr [...], pomiędzy Skarbem Państwa a Spółdzielnią Budowlano - Mieszkaniową [...] "[...]" z siedzibą w Warszawie, poprzedzona ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] Wydział Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[...] z dnia [...] września 1983 r., nr [...]. Następnie na podstawie umowy przeniesienia prawa wieczystego użytkowania gruntu, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 1997 r. rep. A nr [...] Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa [...] "[...]" z siedzibą w Warszawie przeniosła na rzecz Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie "[...]" prawo użytkowania wieczystego opisanej działki nr ewid. [...]. Minister Budownictwa wskazał, że w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną - tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do działki ewid. nr [...] – to ta właśnie decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy, stąd oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji i aktu notarialnego przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Minister Budownictwa powołał uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, zgodnie z którą "okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.". Minister Budownictwa podniósł, iż oznacza to, że jeżeli podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, okoliczności powyższe wiążą się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o nieprzyznaniu byłemu właścicielowi gruntów warszawskich na podstawie dekretu prawa własności czasowej. Odnośnie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...], nabycie prawa użytkowania wieczystego tej działki nastąpiło na mocy umowy cywilnoprawnej oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oraz sprzedaży budynków, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2002 r. repertorium A nr [...], pomiędzy Gminą Warszawa [...] a Sojuszem Lewicy Demokratycznej – SLD z siedzibą w Warszawie. Minister Budownictwa wskazał, że zbycie prawa użytkowania wieczystego działki ew. nr [...] przez Gminę Warszawa [...] nastąpiło po złożeniu w dniu [...] października 2001 r. przez W. W., J. K.-T., S. H.-S., A. Z., D. C., A. P. i W. P. wniosku do Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Gminy Warszawa-[...] o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1955 r., nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r., nr [...] odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], który to wniosek dopiero w dniu [...] marca 2002 r. Wydział Geodezji i Nieruchomości Urzędu Gminy Warszawa-[...] przekazał do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Następnie Minister Budownictwa powołał uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2002 r., OPS 14/99, która stanowi, że "dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji." Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., złożyła "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że wtórny obrót nieruchomością nawet w przypadku zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, nie przesądza o nieodwracalności skutków prawnych decyzji dekretowych. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. – w części dotyczącej działki nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Sojusz Lewicy Demokratycznej z siedzibą w Warszawie. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Skarżący zarzucał zaskarżonej decyzji naruszenie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., przez ich niezastosowanie i stwierdzenie nieważności orzeczeń organów administracji pomimo, że wywołały one nieodwracalne skutki prawne w stosunku do działki nr 1/2. Zarzuty skargi odnoszą się do tych rozważań organu, których przedmiotem była ocena czy decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1955 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r., odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]- wywołały nieodwracalne skutki prawne w zakresie dotyczącym działki nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym SLD. W ocenie Sądu bezspornym jest, że organ winien ustalić mając na uwadze okoliczności sprawy czy odnośnie działki nr [...] zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Minister Budownictwa uzasadniając, że umowa z dnia [...] października 2002 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych ograniczył się do zacytowania uchwały składu 7 sędziów NSA OPS 14/99, która stanowi iż "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji." Przy czym nie przeprowadził analizy tej uchwały pod kątem stanu faktycznego i prawnego sprawy. Uchwała ta miałaby zastosowanie w sprawie gdyby Skarb Państwa nabył nieruchomość przy ulicy [...] na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1955 r. odmawiającej dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...]. Stosownie do art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy. Tym samym gmina uzyskała tytuł prawny do gruntu na podstawie art. 1 dekretu. Z chwilą likwidacji samorządu terytorialnego na mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, skomunalizowane na podstawie dekretu grunty warszawskie stały się własnością państwową, a następnie część z tych gruntów weszła w skład majątku gmin warszawskich, co ma miejsce w sprawie niniejszej. Oznacza to, że gmina nabyła nieruchomość z mocy samego prawa, nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej. Minister Budownictwa nie przeprowadził analizy czy w stanie faktycznym, jaki występuje w sprawie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W sprawie podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich nie była decyzja administracyjna w tym przedmiocie. Tak więc organ winien zbadać, jakie okoliczności wiążą się ze skutkami prawnymi decyzji o nieprzyznaniu byłym właścicielom gruntów warszawskich prawa własności czasowej na podstawie dekretu oraz czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży znajdujących się na nich budynków osobie trzeciej, zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej odmawiającej dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Sąd podniósł, że organ nie rozstrzygnął wątpliwości dotyczących takich zagadnień jak ograniczone w czasie trwanie prawa użytkowania wieczystego, możliwość wygaśnięcia tego prawa przed upływem czasu, na jaki zostało ustanowione, zła czy też dobra wiara przy zawarciu umowy użytkowania wieczystego, występowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przedmiotem rozważań organu nie była również okoliczność, że działka nr [...], jest zabudowana. Z samej istoty prawa użytkowania wieczystego wynika, że budynki stanowią odrębny od gruntu, będącego własnością Państwa lub gminy, przedmiot własności użytkownika wieczystego gruntu. W sprawie organ nie uzasadnił w pełni przyczyn rozstrzygnięcia odnośnie skutków prawnych, w zakresie dotyczącym działki nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym SLD. Organy orzekające w tym przedmiocie przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7 i 77 § 1, 107 oraz 158 § 2 K.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury, zaskarżając go w całości. Organ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię, tj.: 1) art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. skutkującą uznaniem, że nabycie nieruchomości z mocy prawa najpierw przez Skarb Państwa a potem przez gminę w drodze komunalizacji wpływa na ocenę nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dekretowej, 2) art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że dopuszczalna jest sprzedaż nieruchomości przez gminę jeśli prowadzone jest postępowanie dotyczące legalności przejęcia tej nieruchomości uprzednio przez Skarb Państwa, podlegającej następnie komunalizacji. Ponadto organ na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 153 P.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku błędnej a wiążącej organ oceny prawnej, nie uwzględniającej charakteru danej sprawy i okoliczności, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 i 156 § 2 K.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że w sprawie w odniesieniu do działki nr 1/2 organ błędnie ocenił brak zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, czym naruszył prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji przez Sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zawarta w zaskarżonym wyroku ocena prawna w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych nie jest prawidłowa. Zaskarżonymi decyzjami Minister Budownictwa uznał, że nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji dekretowych dotyczących gruntów warszawskich w części dotyczącej działki nr [...] z uwagi na fakt, iż oddanie w użytkowanie wieczyste działki oraz sprzedaż budynku przez gminę nastąpiło w trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego prawidłowości przejęcia tej nieruchomości przez gminę i Skarb Państwa. Organ podniósł, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta pierwotnie dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stała się własnością Państwa oraz na mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stała się własnością komunalną. Organ nadzoru uznał, że przekształcenia te nie wpływają na ocenę skutków prawnych decyzji dekretowych. Ponadto nawet stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie zmienia praw własności do gruntu, gdyż ten nadal jest własnością Skarbu Państwa albo gminy. Sąd uznał natomiast, że skoro gmina nabyła własność z mocy prawa, a nie na podstawie decyzji dekretowej, tym samym ocena legalności tej decyzji nie ma wpływu na uprawnienia właścicielskie i możliwość sprzedaży lub oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. W sprawie od 2002 r. prowadzone było postępowanie wszczęte z wniosku byłego właściciela dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Gmina pomimo informacji o tym fakcie sprzedała budynki i oddała w użytkowanie wieczyste nieruchomość, co do której zostały prawidłowo zgłoszone roszczenia byłych właścicieli. Zdaniem organu tak dokonane czynności są nieważne i nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie skutków prawnych decyzji dekretowej. Organ powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne w tym na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99 wskazał, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeśli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Błędem Sądu było uznanie, że nie dotyczy to sytuacji, gdy tą nieruchomość następnie nabyła gmina z mocy prawa. Powyższe prowadzi również do wadliwej wykładni art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż w opisywanej sytuacji zachodzą przesłanki uniemożliwiające obrót nieruchomością przez gminę. Sąd uznał bowiem, że podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich nie była decyzja administracyjna w tym przedmiocie. Zdaniem organu komunalizacja nie jest podstawą nabycia prawa własności, a jedynie przejęcia prawa wraz ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z wcześniejszych zdarzeń, które mają zastosowanie w wykładni art. 34 ust. 3 ww. ustawy. Ponadto w zakres skutków prawnych Sąd nieprawidłowo wskazał na skutki odnoszące się do budynku, który znajduje się na nieruchomości. Już w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. organ nadzoru podniósł, że przejmowana była nieruchomość zabudowana, a zatem do czasu wydania decyzji dekretowej zabudowania były własnością prywatną. Tym samym nie można również wywodzić o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji dekretowych z faktu sprzedaży budynków, których stan prawny winien być rozpatrywany wg tych samych kategorii i przesłanek jak nieruchomość gruntowa. Zgodnie z dyspozycją art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Ustalenia odnośnie uprawnionych twierdzeń organu zakwestionowane przez Sąd w uzasadnieniu, jako odmienne od materiału dowodowego oraz okoliczności faktycznych i prawnych i nieuwzględnionych w istotnej części rozważań, nie uprawniały Sądu do uchylenia prawidłowych decyzji. Zastosowana przez Sąd wykładnia art. 156 § 2 K.p.a. nieusprawiedliwiona dla przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, jak i nie uwzględniająca charakteru danej sprawy, jako ocena prawna, będzie wiązać organy w sprawie, co może wpłynąć na nieprawidłowe i niezasadne rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżone orzeczenie tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, a więc powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzut przedstawiony w pkt 1 przewiduje dwie formy naruszenia prawa materialnego. Obydwie mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie czynienie Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesne. Nadto poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie . Autor skargi kasacyjnej uważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie ustalił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż skutki prawne decyzji dekretowych w części dotyczącej działki nr [...] będącej własnością komunalną w użytkowaniu wieczystym Sojuszu Demokratycznym nie są, jak przyjął to Minister Budownictwa –nieodwracalne. Stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 153 oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 i 156 § 2 K.p.a., autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji. Zarzuty te nie są zasadne. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żadnym wypadku nie może prowadzić do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wiążącej organ oceny, co do charakteru skutków prawnych wywołanych decyzjami dekretowymi. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ w sposób niedostateczny wyjaśnił charakter skutków prawnych decyzji, a nadto uzasadnił swoje stanowisko uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, która nie znajduje zastosowanie w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ winien zbadać jakie okoliczności wiążą się ze skutkami prawnymi decyzji o nieprzyznaniu byłym właścicielom gruntów warszawskich prawa własności czasowej, na podstawie dekretu oraz czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży znajdujących się na nich budynków osobie trzeciej, zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, odmawiającej dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie przesądza o charakterze skutków prawnych, w szczególności nie zawiera oceny, że są one nieodwracalne. Przesłanką uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji było stwierdzenie, iż organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 107 oraz art. 158 § 2 K.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji w żadnym fragmencie nie zawarł stwierdzenia, że organ nieprawidłowo ocenił skutki prawne decyzji, a jedynie wywiódł, że ocena ta nie uwzględnia okoliczności, których ustalenie może mieć wpływ na ostateczną ocenę w tym zakresie. Tym samym przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieuzasadnione. Nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy z przyczyn, o których była wcześniej mowa, uniemożliwia odniesienie się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów błędnej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego. Jak już stwierdzono, nieprawidłowe jest (pkt 1a skargi kasacyjnej) uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez kwestionowanie ustaleń w zakresie charakteru skutków prawnych decyzji dekretowych. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, co oznacza że nie dokonywał ich wykładni. W sytuacji gdy Sąd Administracyjny nie stosuje konkretnego przepisu prawa materialnego, nie może z oczywistych względów dokonywać jego wykładni, a to skutkuje uznaniem, że ta podstawa skargi kasacyjnej nie odpowiada wymogom art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzekł jak w sentencji.