III SA/Lu 418/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi T.N. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Usługi Transportowe – [...]" z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. N. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe T. N. w L. od decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa przez pełniącego obowiązki Dyrektora Departamentu Transportu i Drogownictwa Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], w sprawie odmowy zmiany zezwolenia z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L. – N. – L., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że organ I instancji odmówił stronie zmiany posiadanego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L. – N. – L. polegającej na wprowadzeniu dziewięciu nowych kursów z L. do L., wprowadzeniu ośmiu nowych kursów z L. do L., zmianie godzin odjazdów siedmiu kursów relacji L. – L., zmianie godzin odjazdów pięciu kursów relacji L. – L. oraz zwiększeniu liczby przystanków. Powołał się na brzmienie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób wykazała, że na przedmiotowej linii komunikacyjnej kursy realizuje 42 przewoźników. W ciągu jednego dnia realizowanych jest 308 kursów relacji L. – L. oraz 330 relacji L. – L. Częstotliwość kursowania na trasie L. – L. od godz. 4.24 do 22.30, uwzględniając przedział czasowy między pierwszym a ostatnim kursem, wynosi ok. 3 minut. Natomiast z L. do L. – od pierwszego do ostatniego odjazdu tj. od 3.33 do 23.05 wynosi około 4,5 minuty. Kursy te realizowane są w większości z przystanku L. [...], w zdecydowanej części stanowiąc komunikację zwykłą, co przy niewielkich odstępach czasowych i przy różnej prędkości samochodów powoduje zatrzymywanie się na przystankach pośrednich w tym samym czasie, prowadząc do sytuacji niebezpiecznych na drodze, łamania przepisów ruchu drogowego, nieprzestrzegania godzin ujętych w zatwierdzonych rozkładach jazdy. Organ podniósł, że pod pojęciem "zagrożenia" określonego w treści art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym należy rozumieć nie tylko zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ale także negatywne skutki ekonomiczne dla innych przewoźników obsługujących tę linię. Organ zaznaczył, że proponowane zmiany nie będą prowadziły do polepszenia sytuacji komunikacyjnej na tej linii, prowadziłyby natomiast do zwiększenia możliwości przewozowych ponad istniejące potrzeby rynku w godzinach już istniejących połączeń. W odwołaniu strona podnosiła, że jest zmuszona do zmiany swoich kursów, gdyż organ I instancji wydał nowe rozkłady jazdy innym przewoźnikom, którzy wprowadzili swoje kursy w godzinach pokrywających się z jego godzinami odjazdów autobusów. Teraz chce przesunięcia czasowego kursów od godziny właśnie tych przewoźników, którym w ostatnim czasie organ wydał pozwolenie, gdyż jest to ratunek dla jego firmy przed bankructwem. Dodatkowo dodał, że wprowadzenie nowych kursów i zmiana częstotliwości kursowania autobusów stanowi zagrożenie dla istniejących linii regularnych, ponieważ zmniejszają i tak małe zyski z tych przewozów, gdyż tę linię obsługuje duża liczba przewoźników posiadających wiele kursów, co wpływa na małą liczbę przewożonych pasażerów. Wprowadzenie nowych kursów powoduje również stan zagrożenia w ruchu drogowym. Wiele kursów pokrywa się z godzinami odjazdów innych przewoźników lub są w niewielkich od siebie odstępach czasowych, co powoduje duże zagęszczenie kursów na tej trasie i w walce o pasażerów dochodzi do wyścigów autobusowych. Kolegium w całości podzieliło ustalenia i stanowisko organu pierwszej instancji, że zmiana zezwolenia polegająca w szczególności na zwiększeniu liczby kursów stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla innych istniejących linii i innych uczestników ruchu, a także zagrożenie dla ich rentowności. Kolegium przyznaje rację odwołującemu, że sytuacja na linii L. – L. wymaga uporządkowania, ale nie może to polegać na zwiększeniu liczby kursów, gdyż linia ta posiada wystarczającą, a nawet jak to wynika z analizy sytuacji rynkowej i treści odwołania, zbyt dużą liczbę kursów, gdyż potrzeby przewozowe ludności na tej linii są zabezpieczone. Decyzję powyższą zaskarżył do Sądu T. N. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe T. N. w L., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podnosił, że jest zmuszony zmienić swoje kursy, gdyż organ I instancji, wydając nowe rozkłady jazdy innym przewoźnikom, zezwolił na kursy pokrywające się z godzinami odjazdów jego autobusów. Zmiana rozkładu jazdy poprawi rentowność jego firmy i uchroni ją od bankructwa. Przyznał, że na linii L. – L. panuje ogromny chaos i nikt nie panuje nad powstałą sytuacją na trasie. Zgadza się również, iż wprowadzenie nowych kursów oraz zmiana częstotliwości kursowania autobusów stanowi zagrożenie dla istniejących linii regularnych, ponieważ zmniejszają i tak małe zyski. Ponadto powoduje również stan zagrożenia w ruchu drogowym, gdyż duża ilość kursów na tej trasie i każde nowe kursy powodują zamieszanie i chaos komunikacyjny. Zdarzają się nawet wyścigi autobusów do poszczególnych przystanków. Zgadza się również z tym, że nie należy na tej trasie wprowadzać nowych kursów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o transporcie drogowym w art. .24 ust. 2 (jt.. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) wskazuje przypadki, kiedy organ administracji państwowej na wniosek zainteresowanego może zmienić posiadane przez niego zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów: po pierwsze: w razie zmiany przebiegu linii regularnej, rozkładu jazdy, zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków oraz po drugie: w razie zmiany zagranicznego przewoźnika drogowego, z którym zawarto umowę o wspólnym prowadzeniu linii regularnej w międzynarodowym transporcie drogowym. T. N. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2006 r. domagał się zmiany zezwolenia z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L. – N. – L. proponując: 1) wprowadzenie dziewięciu nowych kursów z L. do L., 2) wprowadzenie ośmiu nowych kursów z L. do L., 3) zmianę godzin odjazdów siedmiu kursów relacji L. – L., 4) zmianę godzin odjazdów pięciu kursów relacji L. – L., 5) zwiększenie liczby przystanków. Oznacza to, że zmian domagał się w ramach określonych pkt 1 ust. 2 art. 24 ustawy o transporcie drogowym. Podstawą materialnoprawną wydanej decyzji był art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jt. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Zgodnie z nim marszałek województwa może odmówić zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Inne okoliczności pozwalające organowi odmówić zmiany zezwolenia nie były przez niego rozpatrywane, ponieważ nie odpowiadały stanowi faktycznemu ustalonemu przez Marszałka Województwa. Jak wynika z konstrukcji wspomnianego przepisu, jest on oparty na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ administracji publicznej dokonuje wyboru skutku prawnego. Może on więc zarówno wydać decyzję pozytywną w postaci zmiany zezwolenia, jak i wydać decyzję negatywną czyli odmówić zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Ustawodawca w art. 22a ust. 1 ustawy wskazał jedynie kryteria wydania decyzji negatywnej – w tym przypadku gdy linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejącej linii. Obowiązkiem organu było więc ustalenie, czy zmiana zezwolenia polegająca na wprowadzeniu nowych kursów na trasie L. – N. – L. oraz zmiana godzin odjazdów i zwiększenie liczby przystanków na tej trasie spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Organy obu instancji poddały wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2006 r. szczegółowej analizie, mając na uwadze sytuację rynkową w zakresie regularnego przewozu osób panującą na tej trasie. Na przedmiotowej linii komunikacyjnej kursy realizuje czterdziestu dwóch przewoźników. W ciągu jednego dnia realizowanych jest co najmniej 308 kursów relacji L. – L. z częstotliwością około 3 minut, 330 kursów relacji L. – L. z częstotliwością około 4,5 minuty. Zdaniem organu potrzeby przewozowe na tej linii są w pełni zaspokojone, a wprowadzenie nowych kursów doprowadzi do spadku liczby przewożonych pasażerów, co w rezultacie przyczyni się do spadku rentowności kursów i ich likwidacji, a następnie likwidacji linii przez innych przewoźników. T. N. zarówno w odwołaniu jak i w skardze nie ukrywał, że zmiany w godzinach odjazdów jego pojazdów i wprowadzenie nowych kursów zmierzają do przejęcia pasażerów z już istniejących kursów na trasie L. – L. Przyznał również, że na przedmiotowej linii nie zwiększyło się zapotrzebowanie na przewozy osobowe oraz iż nie ma potrzeby uruchomienia dodatkowej komunikacji. Potwierdził ustalenia organów obu instancji, że zagrożeniem dla już istniejących linii regularnych będzie wprowadzenie nowych kursów oraz zmiana częstotliwości kursowania linii regularnych. Oznacza to, że zgadza się z ustaleniami organów obu instancji i nie neguje tego, iż racjonalność i opłacalność ekonomiczna wykonywania działalności gospodarczej przez innych przewoźników na tej linii jest zagrożona, na skutek wprowadzenia zmian i godzin odjazdów autobusów oraz wprowadzenia nowych kursów i nowych przystanków. Poza wskazanym zagrożeniem rentowności i opłacalności wykonywania kursów na tej linii przez innych przewoźników, organ wskazał też i na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Małe odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi kursami, powodują, że pracownicy, łamiąc przepisy dotyczące dopuszczalnej prędkości pojazdów, starają się dotrzeć na kolejny przystanek przed innymi przewoźnikami. Przez ilość kursów obsługujących te linie zwiększyło się również zagęszczenie pojazdów na tej trasie. Zdaniem Sądu prawidłowo więc organ ocenił, że zwiększenie ilości kursów autobusów na tej linii i zmiana ich odjazdów z przystanków w godzinach odjazdów innych kursów, bądź w odstępach do 3 minut, zwiększy wykazane powyżej zagrożenia, zresztą i sam skarżący wskazuje na te same zagrożenia, które spowoduje zmiana istniejących zezwoleń. Skarżący ani w odwołaniu ani w skardze nie wskazuje, by organy obu instancji nieprawidłowo zebrały materiał dowodowy, bądź by go oceniły w sposób dowolny. Jedynymi argumentami przemawiającymi za zasadnością skargi jest obniżenie dochodowości i rentowności kursów, które T. N. odbywa na tej linii. Skarży się, że jest to efekt działania Urzędu Marszałkowskiego, który wydawał zezwolenia innym przewoźnikom na odjazdy ich autobusów w niewielkich odstępach czasowych od jego godzin odjazdów autobusów. Zarzuty te nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu, gdyż jak to wynika z treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonuje kontroli, o której mowa powyżej, badając decyzję pod względem jej legalności czyli zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji pod względem ich słuszności. Nie ocenia również innych aktów administracyjnych i decyzji podejmowanych przez organ administracji w ramach zadań, które do niego należą. Niezadowolenie strony z osiąganych zysków z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej – usług transportowych nie może być przyczyną uchylenia decyzji. W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy i wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i wyjaśniły okoliczności faktyczne sprawy. Po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonały prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zmianę zezwolenia na wykonanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Sądowa kontrola takiej decyzji uznaniowej obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru. Przypomnieć tylko wypada, że wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu (...). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 1267/05; LEX nr 198275). Na marginesie można tylko wskazać, że jeżeli strona niezadowolona jest z wykonywania zadań należących do kompetencji Marszalka Województwa, to może dać temu wyraz korzystając ze środków prawnych przewidzianych w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższą ocenę legalności zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił jak w sentencji.