II SA/Op 480/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Teresa Cisyk– spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Cisek z dnia 29 czerwca 2007r., nr IX/42/2007 w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu 29 czerwca 2007 r., Rada Gminy Cisek podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), uchwałę w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Cisek na lata 2007 – 2011. Pismem z dnia 17 sierpnia 2007 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), Wojewoda Opolski wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze tej, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Wojewoda zarzucił jej sprzeczność z art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Podniósł w tym zakresie, iż przyjęty przez Radę program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie określa wszystkich obligatoryjnych elementów kształtujących treść programu, wskazanych w art. 21 ust. 2 ustawy. Jak wskazał, brak w programie: postanowień odnośnie prognozy dotyczącej stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, której obowiązek ujęcia w materii programowej wynika z art. 21 ust. 2 pkt 1 oraz stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy, brak uregulowania w uchwale źródeł finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach. W odpowiedzi na skargę Gmina Cisek, niekwestionując zasadności skargi poinformowała, że na najbliższej sesji rady rozpatrywany będzie projekt uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Cisek na lata 2007 – 2011 przygotowany przez Wójta Gminy Cisek, uwzględniający zastrzeżenia ujęte w skardze. W odpowiedzi na wezwanie tut. Sądu, pismem z dnia 10 grudnia 2007 r., Gmina Cisek wyjaśniła, że zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 29 sierpnia 2007 r. Nr 63, poz. 1899 i dotychczas nie została uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 3 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej P.p.s.a., kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Jednocześnie, przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, iż zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) zwanej dalej ustawą stanowi, iż rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Na jego mocy do wyłącznej właściwości rady gminy przypisany został zatem obowiązek podejmowania uchwał w przedmiocie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Konkretyzacja tego obowiązku dokonana została przez ustawodawcę w art. 21 ust. 2 ustawy, w myśl którego wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali. Analiza treści przytoczonego powyżej przepisu art. 21 ust. 2 ustawy prowadzi do stwierdzenia, iż określając materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. O ile jednak w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które winny być w programie ujęte, o tyle użyte w nim wyrażenie " w szczególności" wskazuje na to, iż uchwalany program obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 2 ustawy. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 21 ust.1 pkt 1 ustawy zauważyć przy tym trzeba, iż wszystkie kwestie określone w ust. 2 składają się na treść programu. Dlatego też nie jest możliwe wyłączenie któregokolwiek z elementów, jako przedmiotu odrębnej uchwały. Na tle powyższego, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznać należało, iż zaskarżony pięcioletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy podjęty został z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość programu dotyczy nie respektowania zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 ustawy. Biorąc pod uwagę konieczność ujęcia w programie wszystkich elementów określonych w art. 21 ust. 2 ustawy podzielić należy stanowisko Wojewody, iż przyjęta przez radę uchwała nie określa w wymaganym zakresie, wskazanej w pkt 1 przepisu, prognozy dotyczącej wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne, jak również, w myśl pkt 6, nie podaje źródeł finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach. Jak słusznie dostrzegł Wojewoda, wprawdzie rozdział II uchwały zatytułowano "prognoza dotycząca wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne", jednakże w jego treści, jak i w treści innych jednostek redakcyjnych uchwały, nie ujęto postanowień dotyczących prognozy stanu technicznego zasobu mieszkaniowego w kontekście poszczególnych lat. Podobny zarzut postawić należy także odnośnie określenia źródeł finansowania gospodarki mieszkaniowej. O ile bowiem tytuł rozdziału VII uchwały odpowiada zapisowi art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy, o tyle jego treść nie systematyzuje źródeł finansowania w kolejnych latach. Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że niewypełnienie przez zaskarżoną uchwałę zakresu regulacji określonej w art. 21 ust. 2 ustawy uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, pomimo ujęcia w treści programu zapisów, co do których nie dostrzeżono wadliwości. Te z uregulowań, które nie zostały zakwestionowane, nie wypełniają wszak w całości zakresu art. 21 ust. 2 ustawy. Pełna realizacja upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga zaś ujęcia w programie wszystkich elementów wymienionych w art. 21 ust. 2 ustawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu.