II SA/Po 384/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego obiektu; oddala skargę. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta K. przeprowadzili w dniu [...] r. oględziny stanu technicznego lokalu nr [...] znajdującego się budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w nieruchomości położonej w K. przy ul. P.. Decyzją z dnia [...] r. NB [...] organ I instancji nakazał zarządcy budynku - Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w K. - wykonać pomiary ugięcia stropów w lokalu nr [...] i ustalić, czy nie zostały przekroczone wartości dopuszczalne oraz przedłożyć protokół z badania instalacji elektrycznej w lokalu nr [...]. Jednakże na skutek odwołania z dnia [...] r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] r. NB [...], zobowiązał zarządcę budynku - Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w K. - do wykonania i przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego stropu w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w K. przy ul. P.. Na postanowienie to zażalenie wniósł Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w K. reprezentowany przez W.P. - Zastępcę Dyrektora ds Eksploatacji. Organ odwoławczy wezwał wnoszącą zażalenie do przedłożenia pełnomocnictwa, z którego wynikać będzie umocowanie do złożenia, w imieniu Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K., zażalenia na postanowienie z dnia [...] r. [...]. W odpowiedzi Dyrektor Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. przedłożył: pełnomocnictwo z dnia [...] r.; pełnomocnictwo z dnia [...] r. znak [...]; protokół zdawczo-odbiorczy z przekazania nieruchomości prywatnej położonej w K. przy ul. P. sporządzony w dniu [...] r. W dalszej kolejności, postanowieniem z dnia [...] r. [...], organ II instancji stwierdził, że zażalenie z dnia [...] r wniesione przez W.P. - Zastępcę Dyrektora ds Eksploatacji Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] r. [...], złożone zostało przez osobę, która nie legitymuje się ważnym pełnomocnictwem. Na powyższe postanowienie Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.. Sąd administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Po [...] uchylił postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. [...] stwierdzające niedopuszczalność wniesienia przez Miejski Zarząd Budynków w K. zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] r. [...] Wyrok ten jest prawomocny. Uchylenie przez Sąd postanowienia organu II instancji zrodziło konieczność ponownego rozpatrzenia zażalenia Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. (podanie z dnia [...]na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wyjaśnił, że godnie z treścią art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych jest samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. W świetle art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 nr 142, poz.1591, z późn. zm.) kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. W związku z czym w dniu [...] wezwano Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych do uzupełnienia braków formalnych zażalenia z dnia [...] r., poprzez złożenie dokumentów, z których wynika umocowanie zastępcy dyrektora ds.eksploatacji do składania oświadczeń w imieniu jednostki organizacyjnej gminy Zażalenie zostało uzupełnione w dniu [...] r. Postanowieniem z [...] r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji z [...] r. w części, w której określono termin wykonania oceny technicznej stanu technicznego stropu w lokalu mieszkalnym nr [...] i w tym zakresie wyznaczył nowy termin. Uzasadniając organ II instancji wyjaśnił, ze podstawę wszelkich działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego stanowią przepisy prawa materialnego - ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity. Dz. U.z 2006 nr 156, poz. 1116 ze zm.). W sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego uzna, iż zachodzą przesłanki określone w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego może nałożyć obowiązek dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy technicznej. Ponieważ w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. powstały wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku, zasadnym stało się zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zastosowanie przepisu art. 81c Prawa budowlanego ma na celu umożliwienie prawidłowego przebiegu postępowania wyjaśniającego. Opracowania techniczno-budowlane są w swej istocie opiniami osób pełniących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie i podlegają swobodnej ocenie dowodów przeprowadzanej przez organy administracji na postawie art. 80 k.p.a. Organ wyjaśnił też, iż "ocena techniczna to opracowanie, które odnosi się do stanu istniejącego i opisuje techniczne aspekty tego stanu. Powinna ona odpowiadać na pytania, czy na tle wątpliwości, które legły u podstaw nałożenia obowiązków zaistniała sytuacja wymagająca interwencji, by uniknąć bądź usunąć zagrożenie albo przywrócić stan zgodności z przepisami prawa." (T. Babiel, Nadzór budowlany. Kompetencje organów administracji. Wzory. Akty prawne., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, wyd. 1, str. 33). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołano się również na wyrok NSA [...] r. II SA/Gd [...] ONSA 2002/2/71, zgodnie z którym: "1. Postanowienie organu administracji architektoniczno-budowlanej i postanowienie organu nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 89 ust. 2 (obecnie art. 81c ust. 2) ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr , poz. 414 ze zm.), nakładające na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a także na dostawcę wyrobów budowlanych, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, ma charakter dowodowy. Takie postanowienie nie może stanowić tytułu egzekucyjnego uprawniającego do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 3 w związku z art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. z 1991 r Nr 36, poz. 161 ze zm.). 2. Konsekwencją niedostarczenia przez stronę w wyznaczonym terminie ocen lub ekspertyz określonych w ostatecznym postanowieniu, wydanym na podstawie art. 89 ust. 2 (obecnie art. 81c ust. 2) prawa budowlanego, jest uprawnienie do zlecenia przez organ wykonania tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 89 ust. 4, obecnie art. 81c ust. 4 prawa budowlanego)." Odnosząc się do poruszonych w zażaleniu kwestii dotyczących niewłaściwego skierowania wykonania obowiązku do Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. jako do zarządcy budynku, organ II instancji wyjaśnił, iż z treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. z 1994 r., nr 105, poz. 509) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 1997 r. , nr 111, proz.723), wynika prawo właściciela do odzyskania zarządu oraz roszczenie zarządcy o przejęcie przez właścicieli zarządu nieruchomością. Z akt sprawy nie wynika, by nastąpiła sytuacja przewidziana w art. 61 ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, w związku z czym jednostka zarządzająca, która w dalszym ciągu prowadzi zarząd, winna w stosunkach z właścicielami stosować przepisy kodeksu cywilnego regulujące zagadnienia prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Podsumowując organ II instancji stwierdził, iż sporządzenie przez Zarządcę budynku przy ul. P. w K. oceny technicznej, pozwoli na rozstrzygnięcie zaistniałych wątpliwości czy ugięcia stropu nie przekraczają dopuszczalnych wartości, a zatem czy stan techniczny części konstrukcji obiektu będzie miał wpływ na stan techniczny budynku jako całości. Ustalenia zawarte w ocenie stanowić będą podstawę do podjęcia ewentualnie dalszych działań przewidzianych w ustawie Prawo budowlane. W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu administracyjnego wniósł Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w K. podnosząc zarzuty naruszenia art. 81c ust. 1 pkt 2, art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61, art. 70 i art. 3 pkt 1 i 11 Prawa budowlanego oraz art. 184 i art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, iż adresatem nakazu wynikającego z obowiązującego prawa może i powinien być skarżący jako zarządca. Skarżący podniósł również, że błędnie zastosowano nieobowiązujące przepisy ustawy z 02.07.1994 r. o najmie lokali , a także naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że obiektem budowlanym w rozumieniu art. 81c ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 i 61 Prawa budowlanego jest jeden samodzielny lokal mieszkalny lub jego część. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 7 i 15 kpa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla miasta K. z [...] r. w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wyjaśnił, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę nałożonego na Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w K. obowiązku stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z treści tego artykułu, stanowiącego podstawę prawną postanowienia z dnia [...] r. wynika, iż w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, mogą w drodze postanowienia, nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Zgodnie z brzmieniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wydanie postanowienia winno zostać poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału wynika, iż [...] r. przeprowadzone zostały oględziny dotyczące stanu technicznego obiektu położonego w K. przy ul. P. Ustalenia organu w tym zakresie pozostają poza sporem i nie budzą również wątpliwości Sądu. Na skutek poczynionych ustaleń, organ uznając, iż spełnione zostały przesłanki z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązek przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego stropu w lokalu mieszkalnym nr [...] nałożył na Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w K.. Prawidłowość ustaleń organu w zakresie adresata tego postanowienia, jak i ograniczenia nałożonego obowiązku wyłącznie do lokalu nr [...] stanowi przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie. Treść przepisu art. 81c ust. 2 Prawo budowlane bezspornie przewiduje możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na zarządcę obiektu budowlanego. Pojęcie zarządcy nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy Prawo budowlane, posługują się nim jednak liczne akty normatywne. Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w K. jako zakład budżetowy jest samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. W zażaleniu na postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru budowlanego dla miasta K. z dnia [...] r. Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych podniósł, że jest jedynie zarządcą budynku, który to przejął w zarząd na podstawie decyzji Nr [...] Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] r. W ocenie strony skarżącej, po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia [...] r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych zostały uchylone przepisy o zarządzie państwowym i Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych działa obecnie na podstawie Kodeksu cywilnego art. 752 - 757 mówiących o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego nie zasługiwało jednak na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 02 lipca 1995 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1994 r. Nr 105 poz. 509) który przewiduje jedynie, że po wejściu w życie tej ustawy, do dalszych czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych, czyli takich jak skarżący, stosuje się przepisu kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Oznacza to, że skoro nie nastąpiła sytuacja przewidziana w ust. 2 art. 61, to jednostka zarządzająca, która w dalszym ciągu prowadzi zarząd winna w stosunkach z właścicielem stosować reguły kodeksu cywilnego przewidziane do prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Skarżący nie twierdzili, iż gmina skorzystała z przysługującego jej roszczenia o przejęcie przez nią zarządu wobec niezłożenia przez właścicieli nieruchomości wniosku o przywrócenie zarządu w trybie art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 1997 r. Nr 111 poz. 723). Nie pozbawił również zarządu skarżącego przepis art. 40 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr [...]0 poz. 903), który w ust. 2 przewidywał, że do czasu uregulowania spraw związanych z zarządem przez właścicieli, do spraw związanych z zarządem stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali w zakresie dotyczącym zarządu zleconego przez właścicieli osobie fizycznej lub prawnej. Skoro zatem nie nastąpiła ze strony właścicieli żadna prawem przewidziana czynność zmierzająca do przejęcia zarządu, brak jest podstaw do przyjęcia, że zarząd wygasł, zwłaszcza wobec twierdzeń skarżącego, że wykonuje go nadal. W dalszej kolejności należy również wskazać, że art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego wymieniając podmioty, na które mogą być nakładane obowiązki w nim przewidziane, pozwala organom na wybór adresata tego obowiązku. W sytuacji gdy obowiązek, może być nałożony na "właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego", organ może kierować się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny, który z tych podmiotów lepiej zapewni wykonanie obowiązku, lub wobec którego można skuteczniej wyegzekwować wykonanie (por. wyrok WSA z [...] r., sygn. II [...]). Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnego objęcia zaskarżonym postanowieniem wyłącznie lokalu nr [...], znajdującego się w nieruchomości położonej przy ul. P. w K., wyjaśnić należy, że jak słusznie podnosi strona skarżąca postanowienie wydane w trybie art. 81c Prawa budowlanego ma charakter dowodowy. Ma więc ono służyć wyjaśnieniu okoliczności, celem ustalenia czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w określonej sprawie należącej do właściwości organu nadzoru budowlanego. Żądana przez organ na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ocena techniczna ma na celu wykluczenie lub potwierdzenie powstałych wątpliwości. Nałożenie, więc obowiązku przedłożenia oceny technicznej stanu stropu całego budynku, podczas gdy wątpliwości organów wzbudził stan stropu wyłącznie w lokalu nr [...] stanowiłoby naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Nałożenie takiego obowiązku w ustalonym w przedmiotowej sprawie stanie faktycznym i prawnym narażałoby zobowiązanego na koszty i stanowiło uciążliwość nie znajdującą uzasadnienia w przepisach prawa. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy. Z tych przyczyn uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga