II SA/Wa 1786/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości E. S. wnioskiem z dnia 18 grudnia 2006 r. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. We wniosku podała m.in., że łącznie przepracowała 14 lat, ostatnio w okresie od 4 kwietnia 2003 r. do lutego 2005 r., kiedy to ujawniła się choroba. Wskazała, że w okresie od 18 lutego 2005 r. do 22 sierpnia 2005 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, a powstanie całkowitej niezdolności do pracy lekarz orzecznik ustalił na dzień 22 lutego 2005 r. Podniosła również, że jest w trudnej sytuacji finansowej. We wcześniejszych latach poświęciła się wychowaniu dzieci, potem kiedy już pracę mogła podjąć to na rynku pracy były trudności i nie mogła jej znaleźć. Ciągle jednak poszukiwała pracy, przekwalifikowała się i podjęła pracę. Niedługo potem zachorowała. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes ZUS wskazał, że na przestrzeni 40 lat życia wnioskodawczyni posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 14 lat 6 miesięcy i 17 dni. W badanym do uprawnień dziesięcioleciu zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych udowodniono 3 lata 7 miesięcy i 29 dni. Organ podkreślił, że w okresach od 22 grudnia 1994 r. do 10 sierpnia 1999 r., od 25 sierpnia 1999 r. do 13 lutego 2001 r. oraz od 14 maja 2001 r. do 3 kwietnia 2003 r. wnioskodawczyni nie udokumentowała żadnego zatrudnienia, za które opłacane byłyby składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W przerwach tych nie była wobec wymienionej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Nie zostały też wykazane żadne szczególne okoliczności, które w obiektywny sposób uniemożliwiały kontynuowanie ubezpieczenia i nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W ocenie organu strona nie pozostaje również bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni podniosła, że pracowała w domu i wychowywała dzieci. Potem, kiedy już dzieci podrosły i mogła podjąć pracę, na rynku pracy były trudności w związku z dużym bezrobociem, zwłaszcza w regionie, z którego pochodzi wnioskodawczyni. Podała, że była zarejestrowana jako osoba bezrobotna i we własnym zakresie szukała pracy. Ponownie wskazała na swoją trudną sytuację materialną i zły stan zdrowia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ podał, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia ustawowego. Za okoliczność szczególną, o której mowa wyżej, nie uznaje się – jak podał organ – że w okresach od 22 grudnia 1994 r. do 10 sierpnia 1999 r., od 25 sierpnia 1999 r. do 13 lutego 2001 r. oraz od 14 maja 2001 r. do 3 kwietnia 2003 r. wymieniona nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Podał, że w tym czasie nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania do kontynuowania zatrudnienia. Organ wskazał, że trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że okres pozostawania bez pracy, potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy nie może być uwzględniony, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy emerytalnej nie jest ani okresem składkowym ani nieskładkowym i nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności bezrobotnego w poszukiwaniu pracy. Zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala przyjąć, że zachodzą szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Natomiast obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz podnoszone przez stronę argumenty w zakresie niewystarczających środków utrzymania nie stanowią podstawy do przyznania świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną wyżej decyzję Prezesa ZUS skarżąca powołała okoliczności podnoszone już przed organem. Dodatkowo wskazała na znaczne obciążenie finansowe w związku z koniecznością dokonywania badań, wykupu leków i stosowaniem specjalnej diety. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia. Dodatkowo wskazał, że skarżąca mogła podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników, choć nie było ono dla niej obowiązkowe. Nie zdecydowała się jednak na odprowadzanie składek do KRUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył bowiem przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, ubezpieczonym i pozostałych po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu administracji publicznej. W literaturze stwierdza się, że "(...) Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo C.H. Beck 2005 r.). Uznanie dotyczy zatem wyboru konsekwencji zaistnienia normy prawnej w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Od uznania administracyjnego należy natomiast odróżnić sferę pojęć niedookreślonych, które podlegają pełnej wykładni w procesie interpretacji prawa (v. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2003 r. sygn. akt K 43/2002, LexPolonica nr 364051). Do takich niedookreślonych pojęć należy m.in. zawarte w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS pojęcie "szczególne okoliczności", stanowiące jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zanim zatem organ dokona w ramach obowiązującego prawa wyboru optymalnego z punktu widzenia konkretnych okoliczności faktycznych rozwiązania (uznanie administracyjne), powinien dokonać wykładni pojęcia nieostrego biorąc pod uwagę zarówno kontekst normatywny, w którym dane pojęcie funkcjonuje, jak i okoliczności stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej na podstawie przepisu, który takie pojęcie zawiera. Sąd administracyjny jest zaś upoważniony i zobowiązany jednocześnie do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania przez organ pojęć niedookreślonych (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2003 r. sygn. akt II SA 4203/01, LexPolonica nr 364326). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał błędnej wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyjmując, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły skarżącej nabycie uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Dokonując wykładni tego niedookreślonego pojęcia organ w istocie nie ocenił okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy w odniesieniu do normy prawnej zawartej w przepisie art. 83 powołanej ustawy. Zgodzić należy się z organem, że pozostawanie skarżącej bez pracy w okresach wskazywanych w decyzjach, jak również samo wychowywanie dzieci nie stanowią okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd zauważa jednak, że w dacie powstania całkowitej niezdolności do pracy, ustalonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2006 r., skarżąca pozostawała w ubezpieczeniu. Powyższe jednoznacznie wynika z akt postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie została w ogóle przez organ uwzględniona przy badaniu spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności. Skarżąca już we wniosku o przyznanie świadczenia podnosiła, że choroba nowotworowa pojawiła się w czasie pracy, którą wykonywała w okresie od 4 kwietnia 2003 r. do 17 lutego 2005 r. Natomiast potem – w związku z chorobą – przebywała na zwolnieniu lekarskim. W aktach postępowania administracyjnego okres ten, od dnia 18 lutego 2005 r. do dnia 18 sierpnia 2005 r., organ odnotowuje jako okres nieskładkowy. Okoliczność, że całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji powstała u skarżącej w trakcie pozostawania w ubezpieczeniu, stanowi w niniejszej sprawie okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 powołanej wyżej ustawy. Gdyby bowiem skarżąca nie zachorowała, nadal wykonywałaby pracę i miałaby możliwość wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Zachorowanie skutkujące powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, w trakcie pozostawania w ubezpieczeniu, niewątpliwie było okolicznością niezależną od skarżącej i nie z jej winy wykluczyło ją z kręgu osób mających możliwość nabycia uprawnień do świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł, na podstawie art. 152 powołanej ustawy.