II OSK 1759/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 23/06 w sprawie ze skargi R. D. na postanowienie Wojewody W.-M. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego - przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 23/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. D. na postanowienie Wojewody W.-M. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: R. D. pismem z dnia [...] października 2005 r. zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty D. nr [...] z dnia [...] września 2004 r., znak [...] stwierdzającą, że decyzja Starosty D. nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w D. o poddasze użytkowe wydana została z naruszeniem prawa oraz odstępującej od uchylenia tej decyzji z uwagi na fakt, iż we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wnioskodawca wskazał, że decyzja nr [...] z dnia [...] września 2004 r. została wydana na skutek wznowienia z urzędu postępowania w sprawie decyzji Starosty D. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. O wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] września 2004 r. dowiedział się dopiero z uzasadnienia decyzji Wojewody W.-M. z dnia [...] października 2005 r. o uchyleniu decyzji Starosty D. nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. i umorzeniu postępowania. Wojewoda uznał niedopuszczalność ponownego wznowienia postępowania wobec wydania w trybie wznowienia postępowania decyzji nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Wnioskodawca wyjaśnił, iż bez własnej winy nie złożył w terminie odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] września 2004 r., bowiem decyzja ta nie została mu doręczona. Wojewoda W.-M. postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wyjaśniając, iż termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty D. nr [...] z dnia [...] września 2004 r. upłynął we wrześniu 2004 r. Organ przyznał, iż w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją nie brał udziału R. D. i wyjaśnił, iż strona, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, może wnieść odwołanie tylko w czasie zanim ta decyzja stała się ostateczna. Po upływie tego terminu strona, która nie brała udziału w postępowaniu, może wnosić o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie na żądanie R. D. zostało już wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z [...] września 2004 r. i zostały wydane w tym trybie decyzje. W tej sytuacji do wniesionego wniosku nie można zastosować art. 58 k.p.a. Na powyższe postanowienie R. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia z powodu błędnej interpretacji prawa oraz niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Skarżący podniósł, że stwierdzenie organu, iż termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty D. nr [...] z dnia [...] września 2004 r. dotyczy w rzeczywistości innego postępowania zakończonego decyzją Starosty D. nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Zdaniem skarżącego zaskarżonym postanowieniem został pozbawiony możliwości złożenia środka zaskarżenia, gdyż nie z własnej winy nie mógł złożyć w terminie dowołania od decyzji nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Wystarczającą wiedzę do złożenia odwołania uzyskał dopiero z treści decyzji Wojewody W.-M. z dnia [...] października 2005 r. W terminie 7 dni od uzyskania tej wiedzy, tj. ustania przyczyny uchybienia terminowi, wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nadto skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że fakt wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004 r. pozbawia go możliwości kolejnego żądania rozpoznania sprawy w ramach wznowienia postępowania, bowiem możliwość taką przewiduje art. 145 k.p.a., w którym zostały zawarte różne przesłanki wznowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wskazał, iż kontrolowane rozstrzygnięcie Wojewody W.-M. jest prawidłowe. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, iż w terminie 14 dni, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie może wnieść także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o wydaniu której dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w powyższym terminie Sygn. akt II OSK 1759/06 decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna niezależnie od tego, czy została doręczona lub ogłoszona wszystkim stronom. Sąd I instancji podkreślił, że z wniosku, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. może skorzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję (wyrok NSA z 5 grudnia 1997 r., I SA 13429/95, ONSA 1998, nr 3, poz. 103). Natomiast stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była już ona ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu, że po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, strona może skutecznie się bronić przez złożenie wniosku o wznowienie postępowania, bowiem tryb ten otwiera przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie możliwość wniesienia odwołania. Sąd podkreślił, iż skarżący z tej ochrony skorzystał, gdyż na jego żądanie zostało wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty D. nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Nadto wobec przedmiotu skargi, Sąd stwierdził, iż nie zachodzi potrzeba odniesienia się do zarzutu skarżącego o możliwości wielokrotnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. D. reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 58 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że z wniosku wymienionego w tym przepisie może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 109 pkt 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niedokonanie wszechstronnego rozważenia całego materiału sprawy, a w szczególności pominięcie uchybień w postępowaniu administracyjnym dotyczących doręczeń decyzji Starosty D. nr [...], które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkuje nieważnością późniejszych decyzji wydanych w trybie wznowienia postępowania wobec decyzji nieostatecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż błędna jest dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 58 § 1 k.p.a., ograniczająca możliwość korzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jedynie dla strony, której organ doręczył decyzję. Sygn. akt II OSK 1759/06 Nadto w motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż z naruszeniem art 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 109 pkt 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnego rozważenia całego materiału sprawy, zwłaszcza w zakresie prawidłowości dokonania doręczeń decyzji Starosty D. nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Brak w aktach sprawy dowodu doręczenia powyższej decyzji inwestorowi M. B., a złożenie na kopii decyzji podpisu osoby trzeciej J. L., działającego w dacie złożenia podpisu bez pełnomocnictwa, nie jest doręczeniem pisma w rozumieniu przepisów o doręczeniach. W konsekwencji decyzja nr [...] z [...] maja 2004 r. nie nabrała cech ostateczności, a wszystkie późniejsze postępowania prowadzone wobec niej w trybie wznowienia postępowania zakończone zostały wydaniem decyzji nieważnych z mocy art 156 § 1 pkt 2 k.p.c. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne R. D. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 cytowanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie miała miejsca. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, która determinuje zakres rozpoznania sprawy. Konstrukcja ta wymaga powołania konkretnych przepisów prawa, którym, w ocenie skarżącego, uchybił Sąd I instancji, uzasadnienie ich naruszenia oraz w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazanie w jaki sposób naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Sygn. akt II OSK 1759/06 Skarżący jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie przepisów postępowania cywilnego, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w powiązaniu z art. 109 pkt 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Należy zauważyć, iż cytowana ustawa regulująca postępowanie sądowoadministracyjne nie zawiera art. 109 pkt 5 co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia tejże normy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, Przywołany bowiem w skardze kasacyjnej art. 109 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie posiada rozbudowanej przez paragrafy czy też punktu formy, a w treści swojej odwołuje się do instytucji odroczenia rozprawy. Odnosząc się do wcześniejszych wywodów trzeba podkreślić, iż związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, uniemożliwia Sądowi odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów kasacyjnych ani też domniemywania jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (vide wyrok NSA z 24 czerwca 2006 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732). Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 109 pkt 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może odnieść zamierzonego skutku. Sądowi I instancji skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię przyjmującą, iż z normy tej korzystać może jedynie strona, której organ doręczył decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie było postanowienie Wojewody W.-M. z dnia [...] listopada 2005 r., odmawiające R. D. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu I instancji, możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Twierdzenie to Sąd I instancji prawidłowo wyłożył na podstawie art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym możliwość wniesienia odwołania od decyzji w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia lub odwołania, przysługuje również podmiotowi, który posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ decyzji nie doręczył ani nie ogłosił. W razie niewniesienia przez stronę odwołania decyzja staje się ostateczna nawet gdy organ nie doręczył jej wszystkim stronom. Z upływem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., strona, która nie brała udziału w postępowaniu, a dowiedziała się o wydaniu Sygn. akt IS OSK 1759/06 decyzji z innych źródeł może skorzystać w celu ochrony swych praw z możliwości żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd w niniejszym składzie w całości podziela argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 1997 r. (I SA 1329/95, ONSA 1998, nr 3, poz., 103). Aprobując w całości powyższe orzeczenie jak i stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii, należy dodatkowo podnieść, iż wstępna kontrola organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania obejmuje również weryfikację czy wniosek taki pochodzi od strony (art. 28 k.p.a.) konkretnego postępowania, które ma być przedmiotem wznowienia, podczas gdy instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 § 1 k.p.a. instrumentu takiego organowi nie daje. Zasadnie także Sąd I instancji podkreślił, iż skarżący R. D. skorzystał już z możliwości ochrony zapewnionej mu przez ustawodawcę, gdyż na jego wniosek zostało postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. wznowione postępowanie zakończone decyzją Starosty D. z dnia [...] września 2004 r. nr [...], w którym zapadły merytoryczne decyzje organów obu instancji. Konkludując uznać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając skargę R. D. prawidłowo zastosował art., 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaś skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 cytowanej ustawy.