II SA/Lu 733/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 sprawy ze skargi Spółki A na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych I. stwierdza nieważność paragrafu 2 ustęp 1 punkt 3 i paragrafu 2 ustęp 3 zaskarżonego zarządzenia, które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza do Wójta Gminy na rzecz Spółki A kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. . Wójt Gminy wydał zarządzenie Nr [...] z dnia [...] r w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu. Powyższe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33). W powyższym zarządzeniu Wójt w § 2 ust. 1 pkt 3 rozstrzygnął, że przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest zobowiązany zorganizować na terenie gminy W. punkt zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Natomiast w § 2 ust. 3 cyt. zarządzenia rozstrzygnął, że miejscem odzysku i unieszkodliwiania odpadów jest S. O. K. w W. Następnie, strona skarżąca tj. M. P. G. K.wniosło – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – do Wójta Gminy o usunięcie naruszenia jego interesu prawnego w zakresie uchylenia § 2 ust. 1 pkt 3 i § 2 ust. 3 przedmiotowego zarządzenia. W uzasadnieniu podkreśliło, że § 2 ust. 1 pkt 3 i § 2 ust. 3 zostały wydane z rażącym naruszeniem ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity z 2005 r. Nr 236, poz.2008 ze zm.). Wynika to z tego – zdaniem strony skarżącej - że przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest zobowiązany zorganizować na terenie gminy punkt zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Jednak jest to sprzeczne z art. 8 ust. 2b ustawy, który stanowi, że przedsiębiorca jest obowiązany również do odbierania wszystkich selektywnie zbieranych rodzajów odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu eklektycznego i elektronicznego i odpadów z remontów. Ponadto organizowanie punktu bez zezwolenia prowadziłoby do naruszenia ustawy. Z kolei, podkreśla strona skarżąca, określenie jako miejsce odzysku i unieszkodliwiania odpadów S. O. K. w W. nastąpiło z obrazą przepisu art. 9 ust. 1a pkt 5 cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto dodało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w decyzji z dnia [...] r. [...] stwierdziło, że Z. Z. O. W. jeszcze nie został utworzony, czyli w akcie normatywnym nie można ustanawiać zapisów, które są niewykonalne. Następnie strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe przepisy § 2 ust. 1 pkt 3 i § 2 ust. 3 cyt. zarządzenia Nr 9/07 Wójta Gminy z dnia 15 marca 2007 r. jako aktu prawa miejscowego oraz zasądzenie od Wójta Gminy kosztów postępowania wg norm przepisanych). W uzasadnieniu stwierdziła, że wezwanie Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa, które zostało doręczone w dniu 3 lipca 2007 r., nie zostało uwzględnione, ponieważ Wójt Gminy nie udzielił na nie żadnej odpowiedzi, pomimo upływu terminu w świetle art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ponadto, w treści skargi skarżący podniósł dwa podstawowe zarzuty. Po pierwsze, stwierdził, że § 2 ust. 1 pkt 3 cyt. zarządzenia Wójta Gminy narusza art. 8 ust. 2b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przez ustalenie w miejsce obowiązku odbioru odpadów komunalnych obowiązku posiadania na terenie gminy punktu ich zbierania. Po drugie, stwierdził, że § 2 ust. 3 cyt. zarządzenia narusza art. 9 ust. 1a pkt 5 cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez wskazanie składowiska, które nie funkcjonuje. Jednocześnie w dalszym ciągu uzasadnienia skargi stwierdził, że wystąpił do Wójta Gminy o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych z terenu gminy na okres 10 lat. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wójt odmówił udzielenia zezwolenia, lecz decyzja powyższa została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. [...]. Następnie podczas – zdaniem strony skarżącej – przewlekle prowadzonego postępowania organ administracji publicznej wskazywał na brak zgodności wniosku z wymienionym na wstępie zarządzeniem (dowód: 1 pismo z 22.06.2007 r. rep.627-OA-2007; 2. pismo z 22.06.2007 r. r.6220/8/07). Z kolei, decyzją z dnia [...] r. [...] orzeczono o odmowie udzielenia powyższego zezwolenia. Następnie, przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, zawisło postępowanie odwoławcze. Przesłanką odmownego rozstrzygnięcia było to, że zgodnie z § 2.1 pkt 3 (pisownia oryginalna) zarządzenia Nr 9 Wójta Gminy z dnia [...] r. miejscem odzysku i unieszkodliwiania odpadów jest S. O. K. w W. Z tych względów skarżący stwierdził, że następujące przepisy przedmiotowego zarządzenia zostały wydane z naruszeniem prawa. Po pierwsze, obowiązek zorganizowania na terenie Gminy punktu zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, gdyż jest to sprzeczne z art. 8 ust. 2b ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Po drugie, wskazanie jako miejsca składowania odpadów komunalnych S. O. K. w W. (mieście). To postanowienie, oprócz uregulowań wskazanych w petitum, narusza również przepis art. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251). Ponadto skarżący dodał, że podczas odrębnego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że zakład wskazywany na składowisko jeszcze nie został utworzony (dowód: decyzja z dnia [...] r. Rep.[...] - s.4 i 5). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotowe zarządzenie Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] roku zostało przed jego promulgacją w Dzienniku Urzędowym Wojewody zweryfikowane przez organ nadzoru czyli Wojewodę, który nie stwierdził naruszenia prawa i nie wnosił żadnych uwag. Dlatego też, nie wystąpiło w tej sprawie naruszenie przepisu art. 8 ust.2b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez ustalenie w miejsce obowiązku odbioru odpadów komunalnych - obowiązku posiadania na terenie gminy punktu ich zbierania. Ponadto § 2 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nie narusza cyt. wyżej przepisu ustawy. Natomiast przepis § 2 ust.3 zarządzenia jest zgodny z ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006r Nr.5, poz.33). Nie jest także trafny zarzut obrazy przepisu art.9 ust. 1 a pkt.5 w/w ustawy, ponieważ wbrew twierdzeniu strony skarżącej, że określone "w zarządzeniu wójta składowisko odpadów nie figuruje" - przedkłada następujące dowody funkcjonowania tego składowiska: a/ wypis z Planu Gospodarki Odpadami dla woj. - proponowana przynależność gmin do obszarów obsługiwanych przez poszczególne ZZO; b/ wypis z Planu Gospodarki Odpadami dla woj. - podstawowe informacje o składowiskach odpadów komunalnych znajdujących się na obszarze woj. (dane za rok 2002); c/ kserokopia decyzji Nr [...] zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów położonego w W.; d/kserokopia decyzji zmieniającej Nr [...] dotyczącej monitoringu składowiska odpadów; e/ kserokopia decyzji Nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem kontroli działalności administracji publicznej, a więc czy dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych oraz czy normy te właściwie zinterpretowały w drodze odpowiedniej wykładni. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi jak i powołaną podstawą prawną. W tej sprawie, pełnomocnik strony skarżącej podczas rozprawy przed Sądem stwierdził, że popiera w całości skargę lecz jednocześnie dodał, że w istocie wysypisko odpadów komunalnych w W. funkcjonuje. Natomiast, dodał pełnomocnik strony skarżącej, "zarządca tego wysypiska odmawia skarżącemu składowania tam odpadów", co spowodowało, że toczy się w tej sprawie nawet odrębne postępowanie sądowe dotyczące uznania tej praktyki za ograniczenie konkurencji i nakazujące jej zaniechanie. Dlatego też, sąd administracyjny dokonując w przedmiotowej sprawie kontroli § 2 ust. 1 pkt 3 i § 2 ust. 3 zaskarżonego zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu, w pierwszej kolejności sprawdził, że zostało ono prawidłowo ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] r. Nr [...] i weszło w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Ponadto, strona skarżąca nie naruszyła także dyspozycji art. 101 ust. 1 cyt ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ wykazała swój interes prawny jak i przed wniesieniem skargi do Sadu wystąpiła do właściwego organu o usunięcie naruszenia prawa. Natomiast, przedmiotowe zarządzenie Wójta Gminy W. jest to akt prawa miejscowego, czyli w świetle art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku jest wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego, lecz nie w celu wykonania ustawy. Ponadto, co wynika z jednolitej linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w żadnym przypadku akt prawa miejscowego nie może samodzielnie nakładać uprawnień i obowiązków, które nie są ustawowo unormowane. W tej sprawie, odnosząc się do pierwszego zarzutu ze skargi, należy stwierdzić, że prawidłowo podnosi skarga brak podstaw prawnych rangi ustawowej do wprowadzenia na mocy § 2 ust.1 pkt 3 obowiązku zorganizowania na terenie Gminy punktu zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 8 ust. 2b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach jednoznacznie stanowi, że "przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli, obejmujące niesegregowane odpady komunalne, jest obowiązany również do odbierania wszystkich selektywnie zbieranych rodzajów odpadów komunalnych w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów wielkogabarytowych zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i odpadów z remontów. Oznacza to, że oczywiście ustawodawca nie nałożył obowiązku na przedsiębiorcę – ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości – zorganizowania na terenie właściwej gminy, tak jak w tej sprawie gminy, punktu zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Z tych względów także rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33), nie mogło samoistnie wprowadzić tego obowiązku. Ponadto, także ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. Nr 180, poz. 1495) jak i ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz. 628 ze zm.), w żadnym przepisie nie wprowadziła powyższego obowiązku. W tym zakresie Sąd podziela linię orzecznictwa, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 546/06 (publik. OWSS 2007 Nr 2, poz. 33). Natomiast w odniesieniu do drugiego zarzutu ze skargi, należy stwierdzić, że jest także zasadny lecz nie z tej przyczyny, że przedmiotowe składowisko odpadów nie funkcjonuje, gdyż jest to zarzut chybiony, z którego również podczas rozprawy przed Sądem wycofał się pełnomocnik strony skarżącej. Jednak dyspozycja art. 9 ust. 1a pkt 5 cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno określać dodatkowo miejsca odzysku lub unieszkodliwienia odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Z kolei, unormowanie z art. 9 ust. 3 i 4 cyt. ustawy o odpadach także w żadnym przypadku nie wprowadza dyspozycji dotyczącej wyznaczenia oznaczonego i tylko jednego miejsca odzysku i unieszkodliwienia odpadów. Przeciwnie, wojewódzki plan gospodarki odpadami dopuszcza w ramach właściwości miejscowej danego województwa wiele miejsc odzysku unieszkodliwienia odpadów przy spełnieniu kryteriów m.in. z art. 9 ust. 3 cyt. ustawy o odpadach, a jedyny wyjątek wynika w tym zakresie z art. 9 ust. 4 tejże ustawy. Dlatego też, dyspozycja § 2 ust. 3 cyt. zarządzenia Wójta Gminy, która stanowi, że miejscem odzysku i unieszkodliwienia odpadów jest wyłącznie S. O. K. w W. nie ma umocowania ustawowego. Oczywiście także cyt. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia nie nałożyło tego rodzaju obowiązku. W tym zakresie zgodny z prawem obowiązek nałożony w zarządzeniu jako akcie prawa miejscowego powinien tylko stanowić, że odpady komunalne z terenu danej gminy powinny być składowane na składowisku odpadów komunalnych, prowadzonym zgodnie z przepisami prawa przez legitymujących się właściwymi zezwoleniami na przyjmowanie odpadów komunalnych (dotyczy to więc także miejsca ich odzysku – w świetle art. 3 ust. 2 pkt 9 ustawy o odpadach i unieszkodliwiania – w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 21 ustawy o opadach). Oznacza to, że wyznaczenie tylko jednego składowiska odpadów, nawet gminnego, nie znajduje ustawowego umocowania np. w sytuacji, gdy tak jak w tej sprawie, zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 ustawy o odpadach, tego rodzaju odpady powinny być poddawane odzyskowi lub unieszkodliwieniu w miejscu ich powstania, a jeżeli jest to niemożliwe, powinny być przekazywane do najbliżej położonych miejsc (art. 9 ust. 2 tejże ustawy – tzw. zasada bliskości). Dlatego też, inne tego rodzaju składowiska odpadów np. gdy dotyczy to odzysku lub unieszkodliwienia odpadów na pograniczu gmin (miast), określa wojewódzki plan gospodarki odpadami. Ponadto, muszą być jeszcze spełnione dodatkowe dwa ustawowe warunki, Po pierwsze, że przedmiotowe składowisko odpadów umożliwia nie tylko miejsce ich składowania lecz także odzysku i unieszkodliwienia odpadów komunalnych (np. znajduje się na nim kompostowania). Po drugie, zrealizowane są wszystkie ustawowe wymagania z art. 9 ust. 3, a w szczególności dotyczące najlepszej dostępnej techniki w świetle art. 3 pkt 10 w związku z art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity z 2006 r. , Nr 129, poz. 902 ze zm.). Oznacza to, że konkretyzacja tego obowiązku nałożonego w akcie prawa miejscowego, czyli w tej sprawie zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] r. w zakresie wyznaczenia określonego składowiska odpadów komunalnych to jest w W. lub innego miejsca odzysku i unieszkodliwienia odpadów, powinna nastąpić dopiero w osnowie zezwolenia wydanego przez Wójta Gminy, biorąc pod uwagę, że wszystkie wyżej wymienione ustawowe wymagania są jedynie dookreślone w kontrolowanym zarządzeniu. Ponadto w tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 238/06 odnośnie braku ustawowego umocowania co do ustalenia zawsze jednego składowiska odpadów usytuowanego na terenie danej gminy . Z tych względów i na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.