II SA/Wr 518/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Apelacyjnej M.W. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenie grzywny w celu przymuszenia w związku z uchylaniem się od dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki dobudowanego obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał na podstawie art. 119, art. 121 § 5, art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) postanowienie Nr [...], którym nałożył na M. i J.K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 18490 zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w dniu [...] została wydana decyzja Nr [...] nakładająca na J. i M.K. obowiązek rozbiórki dobudowanego obiektu o wymiarach 7,06 n x 5,0 m, w którym wyodrębniono pomieszczenie piwniczne, a nad nimi wykonano taras, z którego prowadzą dobudowane schody, zlokalizowanego na działce nr 76 AM-100 obręb O. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., który decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał je w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 2005 r. oddalił skargę Państwa K. na w/w decyzję organu II instancji. W związku z tym decyzja PINB w O. Nr [...] z dnia [...] stała się ostateczna i prawomocna i podlega wykonaniu. Dlatego organ I instancji upomnieniem Nr [...] z dnia [...] wezwał zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego świadczeń o charakterze niepieniężnym. Upomnienie to zostało odebrane przez zobowiązanych w dniu 12 grudnia 2005 r. W dniu 12 kwietnia 2007 r. w trakcie wizji organ nie potwierdził faktu wykonania tego obowiązku, dlatego w dniu [...] wystawił postanowienie [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Grzywna ta nie należy – jak zauważył organ - do środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, ale nałożenie jej powinno zdopingować zobowiązanego do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wysokość grzywny została ustalona na podstawie art. 121 § 5 w/w ustawy, zgodnie z którym wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m 2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Dlatego też ze względu na charakter i wielkość zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej inwestycji orzeczono grzywnę w wysokości 18490 zł. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z zapisem art. 126 powołanej ustawy, na wniosek zobowiązanych, którzy wykonali obowiązek, grzywny lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub części. O zwrocie grzywny postanawia organ egzekucyjny. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. i M.K., w którym podniesiono, iż w dniu 9 maja 2007 r. otrzymali kwestionowane postanowienie wraz z pismem z dnia 24 kwietnia 2007 r. stwierdzającym, że "do dnia dzisiejszego nie sprecyzowali treści żądania" w podaniu złożonym w dniu 27 grudnia 2006 r., co zdaniem stron, jest niezgodne z rzeczywistością. W dniu 2 lutego 2007 r. przesłali oni bowiem listem poleconym do PINB w O. odpowiedź na to pismo. Żądanie było jednoznaczne i dotyczyło wznowienia postępowania w celu doprowadzenia do zgodności z prawem budowlanym dobudowanego obiektu - tarasu do istniejącego budynku. Ponadto strony wskazały, iż nazwanie przez PINB w O. wykonanych przez nich robót budowlanych "samowolą budowlaną" nie jest do końca słuszne, ponieważ posiadają projekt tarasu, który został wykonany zgodnie z zaleceniami PINB, decyzję na rozbudowę domu, niezbędne mapy i inne wymagane prawem dokumenty, które znajdują się w aktach sprawy w PINB w O. Natomiast pojęcie samowoli budowlanej odnosi się do sytuacji polegającej na tym, że rozpoczynając rozbudowę, zlekceważyli przepisy prawa – a tak nie było. Skoro mimo prośby nie zostało wznowione przez PINB postępowanie, to nie pozostaje nic innego jak zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych, tj. wykonanego tarasu. Biorąc pod uwagę liberalizację przepisów oraz, że 11 lipca 2003 r. weszła w życie nowelizacja Prawa budowlanego, która wprowadza możliwość legalizacji samowoli budowlanej, Państwo K. wnieśli o uchylenie postanowienia Nr [...] PINB w O. i o legalizację samowoli budowlanej, gdyż nazwana przez organ I instancji samowola budowlana nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu dobudowanego do stanu zgodnego z prawem, teren jest uporządkowany i wykonana jest inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, iż kwestionowane postanowienie zostało wydane w oparciu o przepisy art. 119, art. 121 § 5 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Zgodnie z art. 6 § 1 w/w ustawy - w przypadku, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej podlega przymusowemu wykonaniu. Ponieważ żalący się nie wykonali ciążącego na nich obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu, wynikającego z decyzji PINB w O. Nr [...] z dnia [...], organ nadzoru budowlanego - działający jako wierzyciel zastosował prawem przewidziane środki zmierzające do ich realizacji poprzez nałożenie na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia w wysokości 18490 zł. Jakkolwiek konieczność przedsięwzięcia tego środka jest prawnie uzasadniona, w sytuacji niespełnienia przez zobowiązanego obowiązków, to – jak podkreślił organ II instancji – wymierzenie winno nastąpić z zachowaniem zasad postępowania określonych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Ustawa ta nie zawiera kompleksowej regulacji postępowania egzekucyjnego. Jej art. 18 odsyła bowiem do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mają odpowiednie zastosowanie, jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. W literaturze przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym należy stosować m.in. przepisy ustanawiające zasady ogólne, przepisy o dowodach. W tej sytuacji zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym ma art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Natomiast stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ zobowiązany jest wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wskazał organ II instancji, obecnie prowadzona egzekucja jest następstwem niewywiązania się przez zobowiązanych z obowiązku nałożonego prawomocną decyzją właściwego organu. W przypadku, gdy strona zobowiązana nie zrealizowała ciążącego na niej nakazu rozbiórki, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do podjęcia działań egzekucyjnych, zmierzających w swej istocie do przymuszenia strony do realizacji przedmiotowej czynności, poprzez stosowanie środków egzekucyjnych obowiązków o charakterze niepieniężnym przewidzianych w ustawie. Niewykonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu jest bezsporne, co potwierdza zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy. Organ podkreślił nadto, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia w sprawach dotyczących egzekucji obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego ma charakter związany, gdyż wynika wprost z przepisu tj. art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywa w celu przymuszenia a dopiero w dalszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. W opinii organu II instancji, wysokość nałożonej grzywny nie budzi zastrzeżeń. Jej wymiar został bowiem wyliczony w oparciu o przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, iż wysokość grzywny, o której mowa w § 4 stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W oparciu o powołany przepis, organ I instancji nałożył na Państwo M. i J.K. grzywnę w kwocie 18490 zł, przy czym (7,06 m x 5,00 m stanowi powierzchnię dobudowanego obiektu, a kwota 2619 zł stanowi cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za l kwartał 2007 r.), gdzie 7,06 m x 5,00 m x 2619 zł = 92451 zł, a 1/5 z kwoty 92451 zł wynosi 18490 zł. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu, organ stwierdził, że nie ma ona wpływu na treść zapadłego w sprawie orzeczenia. Natomiast złożona przez strony prośba o umorzenie przedmiotowej sprawy, która wpłynęła do organu odwoławczego jest nieuzasadniona, bowiem na obecnym etapie postępowania nie zachodzą przesłanki przemawiające za takim rozstrzygnięciem. Ponadto w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB w O. Nr [...] z dnia [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji Nr [...] z dnia [...], która również ostała się w obrocie prawnym w wyniku oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 22 września 2005 r. Dlatego też niezbędnym jest wyjaśnienie, iż zgodnie z ustalonym porządkiem prawnym, prawomocny wyrok sądu administracyjnego jest wiążący dla organu administracji, a ocena prawna wyrażona przez sąd nie podlega polemice ze strony tego organu, który obowiązany jest w danej sprawie postępować zgodnie z orzeczeniem sądowym. Wynika to z treści art. 170 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Oznacza to, wobec faktu oddalenia przez WSA prawomocnym wyrokiem skargi na decyzję organu nadzoru stopnia wojewódzkiego, że organ ten nie może dokonywać ponownej oceny prawnej swojego rozstrzygnięcia w oparciu o przesłanki, które były badane w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J.K., domagając się uchylenia postanowienia I i II instancji. Skarżący do skargi załączył – na okoliczność stwierdzenia stanu faktycznego, tj. nienaruszenia granic sąsiednich, co było głównym powodem wydania postanowień - dokumenty, które w Jego ocenie, potwierdzają uchybienia powstałe w toku postępowania, tj. decyzję Burmistrza O. z dnia [...], wyrażająca zgodę na rozgraniczenie nieruchomości (działki nr 76 i 77), położonej w O. przy ul. [...] 20 i 22, protokół graniczny z dnia 9 września 2006 r. wraz ze szkicem granicznym oraz mapką geodezyjną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie uzupełniającym z dnia 17 września 2007 r. skarżący odnosząc się do odpowiedzi na skargę, stwierdził, że nie zgadza się z stanowiskiem organu, wnosząc jednocześnie o uchylenie egzekucji i stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] i [...] PINB w O. z powodu: że zastosowany środek egzekucyjny jest zbyt uciążliwy dla strony; dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, faktycznie okazały się fałszywe, oraz że nie uwzględniono nowych okoliczności w sprawie dotyczących dokonania przez skarżącego – na podstawie decyzji Burmistrza O. – rozgraniczenia nieruchomości strony skarżącej i sąsiedniej. Nadto J.K. wskazał, iż zastosowanie tak drastycznego środka egzekucyjnego w dobie liberalizacji Prawa budowlanego jest bardzo krzywdzące. Dobudowany taras jest wykonany zgodnie z warunkami technicznymi i zasadami Prawa budowlanego i jego ewentualna rozbiórka doprowadzi do nieodwracalnych uszkodzeń i naruszenia konstrukcji całego budynku. W art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewidziano zaś możliwość doprowadzenia istniejącego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, bez konieczności jego likwidacji, w sytuacji gdy wybudowany obiekt lub jego część odpowiada określonym przepisami warunkom technicznym. Jednak w decyzji Wojewody D. Nr [...] z dnia [...] stwierdzono, że cyt. "przedmiotowa inwestycja narusza granice sąsiedniej nieruchomości" i dlatego nie ma możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dowody te okazały się fałszywe. Nieuwzględnione więc zostały nowe okoliczności w sprawie, gdyż wszystkie postanowienia i decyzje zostały wydane do roku 2006 – a nowe okoliczności, czyli dokonanie rozgraniczenia sąsiadujących nieruchomości i udowodnienie, że przedmiotowa inwestycja nie narusza granic sąsiednich, nastąpiło dopiero w styczniu 2007 r. Nowe okoliczności nie zostały uwzględnione, a zdaniem skarżącego powinny być podstawą do dania szansy doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2). Strona stwierdziła również, że nowe okoliczności są permanentnie pomijane w każdym uzasadnieniu w pismach otrzymywanych przez skarżącego, a przecież był to główny powód wydania tak drastycznego środka egzekucyjnego. Argumentem przemawiającym za tym jest również fakt, iż strona skarżąca posiadała decyzję Nr [...] z dnia [...] Starosty Powiatowego w O., zatwierdzającą aneks do projektu rozbudowy domu jednorodzinnego i udzielającą pozwolenie na sporną inwestycję. Wprawdzie nie uprawomocniła się ona, ale sam fakt jej wydania uzasadnia w chwili obecnej do dania skarżącemu możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym J.K. wniósł o wnikliwe rozpatrzenie skargi z uwzględnieniem liberalizacji przepisów w Prawie budowlanym, które pozwalają niektórym inwestorom na bezpłatną legalizację samowoli budowlanej, skarżący natomiast chciałby skorzystać z możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem za odpłatnością, biorąc pod uwagę fakt, iż sporny taras stoi już od kilku lat i nie narusza granic sąsiedniej nieruchomości, o czym świadczy przedłożona w lutym dokumentacja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji /postanowień/, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia/. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, iż skarga wniesiona przez J.K. została uwzględniona. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem od postępowania orzekającego. Tym samym zasadność obowiązku może być wyłącznie kwestionowana w postępowaniu orzekającym lub przez żądanie uruchomienia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, względnie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 135 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, "nie ma natomiast zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym ze skargi na postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym w odniesieniu do decyzji stanowiącej źródło obowiązku realizowanego w trybie egzekucji administracyjnej, ponieważ przedmiotem postępowania egzekucyjnego w administracji jest sprawa odmienna od sprawy będącej przedmiotem administracyjnego postępowania atrybucyjnego." /J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, s. 296/. Jeżeli zatem decyzja nakładająca na stronę określony obowiązek nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, korzysta ona z domniemania prawidłowości, które nie może być obalone przez organ egzekucyjny. Niesporne jest, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest wykonanie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./, którą nałożono na J. i M.K. obowiązek rozbiórki dobudowanego obiektu o wymiarach 7,06 n x 5,0 m, w którym wyodrębniono pomieszczenie piwniczne, a nad nimi wykonano taras, z którego prowadzą dobudowane schody, zlokalizowanego na działce nr 76 AM-100 obręb O. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych postanowień stanowią przepisy art. 119, art. 121 § 5 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./. I tak zgodnie z art. 119 § 1 w/w ustawy – grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym /§ 2/. W myśl zaś art. 121 § 4 - jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych /§ 5/. Należy zaznaczyć, iż przepisy powyższe art. 121 § 4 i § 5 dotyczą tylko sytuacji, kiedy egzekucja ma na celu spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, mają więc one charakter lex specialis. Zaś przepis § 5 tego artykułu może mieć zastosowanie tylko w razie "przymusowej rozbiórki budynku lub jego części". Organ nakładający na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien więc w pierwszej kolejności rozważyć, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2002 r. /sygn. akt IV SA 122/01, publ. ONSA 2004/2/50/ do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.). Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rozpatrywanej sprawie ani organ I ani organ II instancji tych kwestii nie rozważyły. Natomiast ich wyjaśnienie było o tyle istotne, że skarżący w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego operował pojęciem "dobudowany taras". Ponadto w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z dnia [...] jest również mowa o wykonaniu tarasu żelbetowego, którego powierzchnia zabudowy zajmuje 35,30 m2. W powołanym powyżej wyroku z dnia 17 grudnia 2002 r. NSA wskazał ponadto, że przy określaniu wysokości grzywny należy uwzględnić powierzchnię zabudowy budynku, będącą powierzchnią gruntu ograniczoną ścianami zewnętrznymi budynku, na którym został posadowiony. Do tak rozumianej "powierzchni zabudowy budynku" nie może być wliczana powierzchnia tarasu. Sąd jednakże zauważa, iż nawet gdyby przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z budynkiem lub jego częścią, w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, to organy nie wykazały podstawy prawnej, poprzez powołanie się na określone przepisy, z której wynikała kwota 2619 zł. Organ I instancji ograniczył się jedynie do przywołania art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bez dokonania jakichkolwiek obliczeń. Zaś organ II instancji wprawdzie stwierdził, że w/w kwota to cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za l kwartał 2007 r., lecz również nie wskazał aktu prawnego, który stał się podstawą powołania tej kwoty. Tym samym organ I jak i II instancji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., zgodnie z którym organ administracyjny jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swej decyzji /postanowieniu/ między innymi fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom. Zaś w uzasadnieniu prawnym należy wyjaśnić podstawę prawną decyzji /postanowienia/, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe świadczy również o braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a tym samym podjęcie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art.126 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi zaś integralną bowiem część decyzji /postanowienia/, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. /zasada udzielania informacji/, art. 7 k.p.a. /zasada wyjaśnienia stanu faktycznego/, art. 11 k.p.a. /zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy/. Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto należy zwrócić uwagę na przepis art. 7 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego /§ 2/. Z powyższej zasady wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W istocie jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, jeżeli więc organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, tak jak w rozpoznawanej sprawie w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku /por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2005, s. 46/. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 463/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej /rozbiórki obiektu/, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku / publ. LEX nr 266471/. W rozpatrywanej sprawie brak jest natomiast w uzasadnieniach podjętych postanowień jakichkolwiek rozważać dotyczących tego, czy nie należało zastosować innego środka egzekucyjnego mniej uciążliwego dla skarżącego, w myśl art. 7 § 2 omawianej ustawy. Nie można jednocześnie zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, iż przepis art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji cyt. "stanowi, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywa w celu przymuszenia a dopiero w dalszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze". Przepis ten określa jedynie elementy jakie powinno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny, nie zaś kolejność zastosowania środków egzekucyjnych. Niezależnie od powyżej wskazanych naruszeń, Sąd stwierdził, iż organy nie rozpoznały także w sposób przewidziany przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /art. 59 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/ wniosku J. i M.K. "o umorzenie sprawy dotyczącej postanowienia PINB w O. Nr [...] z dnia [...]", zawartego w piśmie z dnia 21 czerwca 2007 r., a które wpłynęło do organu przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Badając pod kątem legalności podjęte w rozpatrywanej sprawie postanowienia, Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł jak w punkcie II. Stąd orzeczono jak w sentencji. Na marginesie Sąd zauważa także, iż organy nie rozpoznały również zgodnie z art. 150 i art. 149 k.p.a. - żądania skarżącego zawartego w piśmie z dnia 27 grudnia 2006 r. i 2 lutego 2007 r. o wznowienie postępowania administracyjnego z powołaniem się na przepis art.145 § 1 pkt.1 i 5 k.p.a..