II SA/Gl 753/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Starszy referent Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania, w wyniku wznowienia postępowania, wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę Starosta C. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 Kpa, wznowił na wniosek J. M. postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty C. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz muru oporowego z ogrodzeniem na działce nr [...], położonej w B.j przy ulicy [...]. Wznowienie postępowania nastąpiło w oparciu o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Następnie Starosta C. postanowieniem wydanym w dniu [...] r. na zasadzie art. 152 § 1 Kpa wstrzymał wykonanie powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę, motywując to możliwością "wystąpienia okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia w/w decyzji". W zażaleniu wniesionym na to postanowienie J. K. przede wszystkim podważył zasadność nadania J. M. przymiotu strony, skoro jego działka nie sąsiaduje bezpośrednio z działką na której realizowane są roboty budowlane, dzieli ją bowiem działka nr [...] stanowiąca drogę. Budynek gospodarczy nie zmienia ukształtowania terenu, zaś mur oporowy pełni funkcję konstrukcji oporowej i zabezpiecza przed osuwaniem się ziemi na działkę nr [...]. Wstrzymanie wykonania realizowanych robót budowlanych w oparciu o ważne pozwolenia narusza jego interesy jako inwestora, stąd zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone. Wojewoda S. postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i powołując art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wykonanie ostatecznej decyzji może prowadzić do stanu prawnego lub faktycznego, który jest nieodwracalny. Uwzględniając to, organ administracji ma obowiązek rozważenia wstrzymania wykonania decyzji, a podstawą wstrzymania może być sam fakt istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Jest to sytuacja, gdy w oparciu o akta sprawy organ jest wstępnie przekonany o uchyleniu decyzji. W niniejszej sprawie wobec wady postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie można jednoznacznie wykluczyć prawdopodobieństwa uchylenia dotychczasowej decyzji. Rozstrzygnięte to zostanie ostatecznie w decyzji kończącej wznowione postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. K. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia Wojewody S. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, iż przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie dokonał wstępnej analizy, czy J. M. jest strona tego postępowania. Gdyby to uczynił doszedłby do wniosku, że posiada jedynie interes faktyczny, nie zaś prawny. Działka do której ma tytuł prawny, nie graniczy bezpośrednio z jego działką, dzieli je bowiem droga dojazdowa do nieruchomości. Realizowane obiekty nie oddziaływują na działkę J. M., wody gruntowe nie spływają na tę działkę, a mur oporowy zabezpiecza osuwanie się ziemi na drogę dojazdową. Skoro wnioskujący o wznowienie nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, brak było podstaw do wznowienia postępowania i tym samym wydania zaskarżonego postanowienia. Skarżący nie zgodził się z poglądem, że wszystkie te kwestie mogą zostać rozstrzygnięte dopiero w orzeczeniu kończącym postępowanie wznowieniowe. Zarzucił również lakoniczność zaskarżonego postanowienia, nieodniesienie się do twierdzeń zawartych w zażaleniu, a nadto niewykazanie przesłanek warunkujących wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji dotychczasowej. Wojewoda S. w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumenty wnosząc o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania J. M. w piśmie procesowym z dnia [...] r. podniósł, że jest współwłaścicielem działki nr [...], stanowiącej drogę. Skoro realizację spornych obiektów zaplanowano w granicy winien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Pozbawiając go udziału w tamtym postępowaniu uniemożliwiono wykazanie, że budowa muru oporowego i garażu z uwagi na konfigurację terenu nie może być realizowana. Widok z okna budynku na betonowy mur jest ewidentną ingerencją w krajobraz i stawia pod znakiem zapytania względy estetyczne zabudowy na tym terenie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. oraz na rozprawie przed Sądem skarżący podtrzymał wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia dodając, że skoro na postanowienie o wznowieniu postępowania nie służy zażalenie bezzasadność wznowienia może wykazywać w niniejszym postępowaniu. Poza tym wskazał, że komunikacja z drogą publiczną odbywa się nie przez działkę nr [...] lecz w przeciwnym kierunku poprzez pola. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie, pomimo niepełnego jego umotywowania, w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. W oparciu zaś o kryterium zgodności z prawem, jak wymaga tego przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd dokonał kontroli legalności tego aktu. Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych obowiązują one tak długo, dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie i na zasadach określonych w przepisach. Formalna strona tej reguły oznacza, że decyzje ostateczne korzystają z domniemania mocy obowiązującej i – co do zasady – podlegają wykonaniu. I tak w odniesieniu do robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę decyzja ostateczna w tym przedmiocie uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych ( art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w którym doszło do wydania ostatecznej decyzji, dotknięte było kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 145 § 1 kpa lub art. 145a § 1 kpa, instytucja procesowa wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy już zakończonej ostateczną decyzją. Art. 152 § 1 kpa uprawnia zaś właściwy w sprawie wznowienia postępowania organ administracji publicznej do wstrzymania, z urzędu lub na żądanie strony, wykonania decyzji ostatecznej, jeśli w okolicznościach sprawy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przepis ten bliżej nie precyzuje wymienionej przesłanki, po spełnieniu której właściwy organ może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji dotychczasowej. Można i trzeba przyjąć, że zastosowanie tego przepisu uzależnione będzie każdorazowo od konkretnych, indywidualnych okoliczności sprawy, które stwarzać będą prawdopodobieństwo, a zatem możliwość, niekoniecznie graniczącą z powinnością, uchylenia dotychczasowej decyzji. Na wstępnym etapie wznowionego postępowania nie można przesądzać rodzaju decyzji, która zakończy to postępowanie. Wszak może to dopiero nastąpić po przeprowadzeniu postępowania tak co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy ( art. 149 § 2 kpa ). Zatem wydanie przez organ właściwy w sprawie wznowienia postanowienia o wstrzymaniu wykonania dotychczasowej decyzji nie eliminuje z obrotu prawnego tej decyzji, lecz zawiesza – na czas trwania postępowania – korzystanie z jednego z dobrodziejstw ostateczności decyzji, mianowicie możliwości jej wykonywania. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że możliwość wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji przewidują również inne regulacje, np. w razie zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego ( art. 61 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niektórych zaś sprawach w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ administracji, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie ( art. 9 ustawy z dnia 21 stycznia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, należało mieć na względzie, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną przez Starostę C. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz muru oporowego na działce nr [...], stroną tego postępowania był wyłącznie inwestor. Zatwierdzony zaś tą decyzją projekt budowlany zakładał usytuowanie muru oporowego w odległości 0,75 m od granicy z działką nr [...], zaś budynku gospodarczego w granicy lub przy granicy z tą działką. Uwzględnić również należało, że usytuowanie budynku na działce nr [...] stanowiło odstępstwo od standardowych przepisów techniczno-budowlanych w zakresie sytuowania obiektu na działce budowlanej, aczkolwiek organ wydający pozwolenie na budowę dysponował zgodą na odstępstwo udzieloną uprzednio z upoważnienia Ministra Transportu i Budownictwa. W tym kontekście z pola widzenia nie mogła ujść i ta istotna okoliczność, że wniosek o wznowienie postępowania pochodził od osoby mającej tytuł prawny do działki sąsiedniej nr [...] ( współwłaściciela tej działki ), a wznowienie postępowania nastąpiło w oparciu o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podzielić więc należy stanowisko Wojewody S., iż biorąc pod uwagę stan sprawy na etapie po wydaniu w dniu [...] r. postanowienia o wznowieniu postępowania nie sposób było jednoznacznie przesądzić ostatecznego wyniku tego postępowania, w szczególności zaś rodzaju decyzji z katalogu zawartego w art. 151 § 1 i 2 kpa. Organy nie były władne w ramach incydentalnego rozstrzygnięcia rozstrząsać kwestii merytorycznej zasadności zgłoszenia żądania wznowienia. Istnienie podstawy do uchylenia lub braku podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej może bowiem nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa, a zatem co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie jest więc trafny zarzut skarżącego, iż obowiązkiem organów administracji przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 152 § 1 kpa było ustalić, czy działka nr [...], której współwłaścicielem jest J. M., znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanych obiektów na działce nr [...], a w konsekwencji czy służy mu przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Nie można jedynie zgodzić się z poglądem organu pierwszej instancji, iż w każdym przypadku zgłoszenia żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa obowiązkiem organu jest wznowienie tego postępowania, a badanie czy dana osoba ma przymiot strony możliwe jest w ramach wznowionego postępowania. Organ jest bowiem uprawniony do wydania decyzji o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 kpa również wtedy, gdy stwierdzi w sposób oczywisty brak takiego przymiotu ze strony wnioskującego o wznowienie ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1331/06). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, wniosek o wznowienie pochodził od osoby dysponującej tytułem prawnym do działki sąsiedniej względem działki inwestora, a realizację inwestycji zaplanowano przy granicy obu działek. Argumentacja skarżącego, iż wykonywane roboty budowlane w jakikolwiek sposób nie naruszają usprawiedliwionych interesów osób trzecich, w tym uczestnika J. M. oraz obowiązujących przepisów nie może podważyć legalność kontrolowanego postanowienia. Wskazać wypadnie skarżącemu, iż stwierdzenie we wznowionym postępowaniu braku podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 kpa stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie uchylenia takiej decyzji ( art. 151 § 1 pkt 1 kpa ). Zatem zagadnienie to rozstrzygnie organ w decyzji kończącej wznowione postępowanie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.