I OSK 496/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 447/07 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt IVSA/Wr 447/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania D. D. od decyzji Prezydenta m. Wrocławia z dnia [...] maja 2007 r. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2007 r. do 31 lipca 2016 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, odwołująca D. D. spełnia warunki określone w art. 16 ust 2 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Śródmieścia wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. (sygn. akt IV [...]) zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z dnia [...] lipca 2006 r. w ten sposób, że zaliczył D. D. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym od października 2006 r. na trwale. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu D. D., iż zasiłek pielęgnacyjny powinien zostać przyznany od października 2006 r., tj. od ustalonej wyrokiem sądowym daty zaliczenia do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 24 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. D. D. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wrocławiu w dniu 16 maja 2007 r. Zgodnie zatem z przepisem art. 23 ust. 1 i art. 24 ust 2 zasiłek pielęgnacyjny mógł zostać przyznany od dnia 1 maja 2007 r., tak jak rozstrzygnął to organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na ustalenie daty, od której przyznano zasiłek pielęgnacyjny nie ma wpływu termin powstania niepełnosprawności określony w wyroku Sądu Rejonowego dla Wrocławia- Śródmieścia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. D. wskazała, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje jej od października 2006 r. gdyż z tą datą wyrokiem Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji miał na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07, w którym orzeczono, że art. 24 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności art. 24 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oznacza zdaniem Sądu, że przepis ten nie może być uznany za prawidłową podstawę prawną decyzji administracyjnych w przedmiocie przyznawania zasiłków pielęgnacyjnych. Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 190 ust 4 Konstytucji podkreślił, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w innych przepisach właściwych dla danego postępowania. W świetle powołanej normy konstytucyjnej nasuwa się wniosek, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną ostatecznej decyzji jest co do zasady powinność uchylenia takiej decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał również na przepis art. 145a) Kodeksu postępowania administracyjnego, będący z woli ustawodawcy samodzielną podstawą wznowieniową oraz na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym Sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że art. 24 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) nie może być uznany za prawidłową podstawę prawną decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznawania zasiłków pielęgnacyjnych, 2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania oraz - art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niezawarcie wskazania co do dalszego postępowania wówczas, gdy sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ administracji. Skarżące Kolegium podniosło, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w konkretnej sprawie w odpowiedzi na pytanie prawne Sądu na tle stanu faktycznego dotyczącego osoby powyżej 16 roku życia, która uzyskała odpowiednie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w wyniku odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności do wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie odnosi się do osób powyżej 16 roku życia, które uzyskały znaczny stopień niepełnosprawności w wyniku odwołania do sądu, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W związku z tym, w ocenie Kolegium art. 24 ust. 2 może stanowić prawidłową podstawę prawną decyzji administracyjnych. Skoro zdaniem Kolegium Trybunał nie orzekł o niekonstytucyjności art. 24 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w takim zakresie, w jakim znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, nie było podstaw do wznowienia postępowania, a tym samym nie istniały podstawy uzasadniające uchylenie decyzji obu organów. W związku z tym skarżące Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Sąd rozpoznał więc sprawę tylko w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną. Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego wyboru podstawy, wskazania naruszonych przepisów, sformułowania zarzutów, ich uzasadnienia, a przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania wykazania, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wadliwe, bądź niepełne sformułowanie zarzutów utrudnia, a niekiedy wręcz uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej. Sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wprawdzie wymaganiom formalnym z art. 176 ustawy P.p.s.a. jednakże postawione we niej zarzuty nie są trafne. Podstawowym problemem w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. może być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, skoro dotyczy on sytuacji, w której orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskane zostało w wyniku odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie orzeczenie takie zostało wydane w wyniku odwołania się do Sądu. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wskazał, że "istniejący w sprawie spór prawny dotyczy terminu, od którego należy przyznać skarżącej zasiłek pielęgnacyjny. Istotą jest to, czy miarodajna jest data osiągnięcia stopnia niepełnosprawności, wskazana w decyzji, której uzyskanie (jako urzędowego stwierdzenia istnienia podstawowej, materialnoprawnej przesłanki uprawniającej do zasiłku) jest koniecznym warunkiem wystąpienia o przyznanie zasiłku (co jest postępowaniem odrębnym wobec postępowania, w którym stwierdza się istnienie i stopień niepełnosprawności), czy też data wynikająca z zaskarżonego w niniejszej sprawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych). Przepis ten samodzielnie reguluje termin przyznania zasiłku, określając jego początek na miesiąc, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Przez pojęcie "prawidłowo wypełnionych dokumentów" rozumie się także dostarczenie jako załączników dokumentów, do których wydania są zobowiązane organy administracji. Artykuł 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy wszelkich świadczeń rodzinnych, w tym także opiekuńczych, do których m.in. należy zasiłek pielęgnacyjny". Zdaniem TK, pomimo że pytanie prawne Sądu w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał jest sformułowane w sposób zakresowy, problem ma charakter ogólniejszy. Trybunał wskazał, że mechanizm przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, obejmuje dwa etapy: urzędowe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do zasiłku (stadium pierwsze) i przyznanie zasiłku (stadium drugie). Zasiłek (decyzja wydana w stadium drugim) jest związany z istnieniem określonego stopnia niepełnosprawności i jest przeznaczony na zniwelowanie skutków tego upośledzenia. W stadium pierwszym następuje wskazanie daty wystąpienia niepełnosprawności. W myśl regulacji, wobec której zgłoszono zastrzeżenia, data ta jest bez znaczenia dla daty początkowej uzyskania zasiłku. Ta ostatnia data jest wyznaczona czysto formalnie jako miesiąc, w którym doszło do złożenia prawidłowo wypełnionego wniosku o przyznanie zasiłku, ze wszystkimi niezbędnymi dokumentami, do których należy orzeczenie o niepełnosprawności. Wątpliwość konstytucyjna dotyczy uznania za odpowiadający wymaganiom rzetelnej legislacji mechanizm, w którym data urzędowo poświadczająca wystąpienie okoliczności uprawniającej do uzyskania zasiłku – zasiłku, którego ustawowa regulacja ma zakotwiczenie w Konstytucji – jest bez znaczenia dla daty początkowej jego przyznania. Istotne dla oceny jest to, że w istniejącej sytuacji normatywnej ryzyko opieszałości i błędności wydawanych decyzji o istnieniu stopnia niepełnosprawności (złe funkcjonowanie aparatu administracyjnego) jest przerzucone na ubiegającego się o taki zasiłek. Uzyska on bowiem świadczenie zawsze od daty wystąpienia z prawidłowym, kompletnym wnioskiem. Opieszałość lub błąd organu działającego w pierwszym etapie (stwierdzanie niepełnosprawności) jest w zakresie przedstawionego problemu częściowo zniwelowana przez działanie przepisów wykonawczych do ustawy (§ 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, Dz. U. Nr 105 poz. 881 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2 czerwca 2005 r. dot. świadczeń rodzinnych). W niniejszej sprawie chodzi o sytuację, gdy przedłużające się postępowanie stwierdzające fakt niepełnosprawności było wynikiem mieszczącego się w ustawowych granicach czasowych postępowania odwoławczego (wadliwe ustalenia decyzji pierwszoinstancyjnej). Problem konstytucyjny na tle niniejszej sprawy dotyczy więc oceny, czy przepis, co do którego zgłoszono wątpliwość, jest konstytucyjny, skoro przewiduje, iż ryzyko takiego wadliwego działania organu administracji jest przeniesione na osobę aplikującą o zasiłek; przeniesienie ryzyka wyraża się w określeniu jako początkowego terminu zasiłkowego – miesiąca, w którym wniesiono kompletny wniosek o ustalenie zasiłku, a nie – daty wskazującej moment powstania niepełnosprawności. Trybunał stwierdził ponadto, że zakwestionowanego art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można oceniać w oderwaniu od całości regulacji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, zamieszczonej w dwóch różnych ustawach, która – łącznie w dwóch różnych postępowaniach – ma prowadzić do uzyskania decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Zatem z punktu widzenia celu wykreowanego przez ustawodawcę mechanizmu, tj. uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, istniejąca regulacja przedstawia się jako niespójna, nielogiczna w zakresie relacji: data lub okres powstania znacznej niepełnosprawności, a data przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Nadto istniejący mechanizm i procedura uzyskiwania zasiłku kreują nierówność traktowania osób ubiegających się o zasiłek – w zależności od tego, czy występują one najpierw o zasiłek i dopiero wezwane do uzupełnienia wniosku ubiegają się o niezbędne zaświadczenie o niepełnosprawności, czy też rozpoczynają swoje starania od wejścia w procedurę uzyskania zaświadczenia o niepełnosprawności. To zróżnicowanie jest wynikiem unormowania zawartego w rozporządzeniu wykonawczym do kwestionowanej ustawy, i to rozporządzeniu, które we wskazanym zakresie nie ma dostatecznej podstawy legitymizującej. Rozwiązanie zawarte w akcie wykonawczym częściowo niweluje negatywne skutki zerwania związku funkcjonalnego między obu postępowaniami prowadzącymi w efekcie do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego. Na podstawie § 12 ust. 3. i 4 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. dot. świadczeń rodzinnych aplikujący o zasiłek może bowiem uzyskać przerzucenie skutków opieszałości postępowania o stwierdzenie niepełnosprawności (wyrażającej się w uchybieniu terminom wydania decyzji w tej sprawie, przewidzianego w K.p.a.), ale dotyczy to tylko sytuacji, gdy zainteresowany zasiłkiem pielęgnacyjnym ma uzupełnić wniosek o ten zasiłek brakującą decyzją o stwierdzenie niepełnosprawności, nie zaś sytuacji, gdy opieszałość w postępowaniu o stwierdzenie niepełnosprawności występuje w momencie, gdy postępowanie to wszczęto przed wszczęciem postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, co jest sytuacją normalną, podczas gdy sanujące działanie rozporządzenia dotyczy sytuacji wyjątkowej (wszczęcie postępowania o przyznanie zasiłku przed postępowaniem o stwierdzenie niepełnosprawności). Artykuł 69 Konstytucji mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Powołany przepis zawiera tylko stwierdzenie istnienia obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania. Artykuł 69 odsyła do ustawy (zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie). Nie można zatem tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu. Nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie – zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Dlatego przeczy tej spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzenia realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie. Wszystkie te uwagi Trybunału Konstytucyjnego dadzą się w całości przenieść na grunt niniejszej sprawy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy. Ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. Z przedstawionych wyżej wywodów Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że stwierdzenie wyrokiem TK z 23 października 2007 r. w sprawie P 28/07 o niekonstytucyjności przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych może być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Bez względu bowiem na zastosowane środki zaskarżenia i czas trwania postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności, zasiłek pielęgnacyjny, jak podkreślił TK, spełnia obiektywnie swój cel gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Wszystko to czyni zarzuty naruszenia art. 24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. – bezpodstawnymi. Skoro bowiem, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji istniały przesłanki do wznowienia postępowania, koniecznym było uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Za tylko częściowo zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Można uznać tak jak skarżący kasacyjnie, że wyrok TK budzi wątpliwości co do możliwości jego zastosowania w tej konkretnej sprawie, ze względu na odmienności stanu faktycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść uzasadnienia tego wyroku wątpliwości tych nie uzasadnia, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był wyraźnie wskazać dlaczego uznaje, że w badanej sprawie spełniona została przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145a K.p.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest jednak skuteczny, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.