I SA/Wa 1671/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie: sędzia WSA Maria Tarnowska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły oddala skargę. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta S., utrzymał w mocy postanowienie Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji [...] Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. z dniem 31 sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia Ministra Edukacji Narodowej przedstawiono następujący stan sprawy. Zachodniopomorski Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. negatywnie opiniując zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. z dniem 31 sierpnia 2007 r. wskazał, że do Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. uczęszcza [...] uczniów, funkcjonują w niej [...] oddziały integracyjne, w których uczą się dzieci niepełnosprawne. Budynek szkoły jest w dobrym stanie technicznym, posiada salę gimnastyczna i świetlicę. Budynek jest dostosowany do potrzeb dzieci wymagających szczególnej troski edukacyjnej. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Prezydent Miasta S., w którym stwierdził, że zamiarem organu prowadzącego jest, aby likwidowana szkoła stała się placówką publiczną prowadzoną przez inny organ. Zdaniem Prezydenta propozycja ta wzbogaci ofertę edukacyjną Miasta S., a także zabezpieczy dalsze funkcjonowanie szkoły w dotychczasowym miejscu i na dotychczasowych warunkach. Minister Edukacji Narodowej, w wyniku rozpatrzenia zażalenia, wskazał, że likwidacja Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. jest wynikiem zamiaru przekazania jej prowadzenia stowarzyszeniu lub osobie fizycznej, co – w ocenie Ministra - świadczy o uznaniu przez władze miasta potrzeby istnienia szkoły w tym rejonie miasta. Organ ustalił, że do Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. uczęszcza aktualnie [...] uczniów. Stan techniczny budynku jest bardzo dobry, a istniejąca baza umożliwia pełną realizację zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. W szkole funkcjonują [...] oddziały integracyjne, a budynek jest dostosowany do potrzeb dzieci o szczególnych potrzebach edukacyjnych, którzy poruszają się na wózkach. Jest to obiekt parterowy, bez schodów i progów, z gabinetem higienicznym, podjazdami, poręczami. Jest to jedyna szkoła w mieście (protokół ustaleń i czynności zespołu szkolnictwa podstawowego, gimnazjalnego i przedszkoli w sprawie likwidacji szkół z dnia 21 marca 2007 r.) przystosowana dla dzieci o różnym stopniu niepełnosprawności. Minister uznał, że w wyniku likwidacji Szkoły Podstawowej Nr [...], której uczniowie zostaliby przeniesieni do Szkoły Podstawowej Nr [...] w S., nastąpi pogorszenie warunków nauki, bezpieczeństwa wszystkich uczniów, w tym także dzieci niepełnosprawnych. W Szkole Podstawowej Nr [...] uczy się aktualnie ponad [...] uczniów, po przejęciu uczniów likwidowanej szkoły ta liczba zwiększyłaby się do [...]. Obecnie zajęcia odbywają się na 2 zmiany dla klas I - III. W Szkole Podstawowej Nr [...] są [...] oddziały. Baza lokalowa Szkoły Podstawowej Nr [...], z jej częściowym dostosowaniem do potrzeb uczniów niepełnosprawnych, nie gwarantuje zaspokojenie potrzeb edukacyjnych wszystkich uczniów, także tych z oddziałów integracyjnych. Szkoła nie jest przygotowana do przyjęcia uczniów mających trudności z poruszaniem się. Ponadto w budynku tej szkoły funkcjonuje Gimnazjum Nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, likwidacja Szkoły Podstawowej Nr [...] i przeniesienie uczniów do Szkoły Podstawowej nr [...] spowoduje pogorszenie bezpieczeństwa dzieci ze względu na znaczną odległość - ok. [...] km - i niebezpieczne drogi dojścia do szkoły prowadzące przez bardzo ruchliwe miasta. Wystąpi konieczność zapewnienia dowozu uczniom, co będzie skutkowało także wydłużeniem czasu pobytu dziecka poza domem. Droga ucznia do przystanku tramwajowego prowadziłaby wzdłuż szosy szybkiego ruchu i lasu. W ocenie Ministra zakładanie i prowadzenie szkół publicznych zapewniających realizację obowiązku szkolnego należy do zadań własnych gminy i organ ten nie może przerzucać odpowiedzialności za ich realizację na barki lokalnych stowarzyszeń. Nie jest możliwe realizowanie przez gminę zadania określonego w art.5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w drodze przekazania szkół gminnych tworzonym i już istniejącym stowarzyszeniom lub osobom fizycznym. Takie działania są próbą obejścia obowiązujących przepisów, w szczególności art. 5 ust. 5 w związku z art. 7 ustawy o systemie oświaty. Ponadto Minister wskazał, że zmiany w sieci szkół na terenie Miasta S. nie mogą ograniczać i utrudniać warunków edukacji dzieci pochodzących z różnych środowisk, także tych dzieci, których status materialny rodziców nie pozwala na korzystanie z oświaty niepublicznej i utrudniać dostęp do edukacji dzieciom o szczególnych potrzebach edukacyjnych. Mając na uwadze powyższe, Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy postanowienie Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta S. W skardze zarzucił naruszenie zasady samodzielności gminy, która podlega ochronie sądowej zgodnie z art. 165 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, polegających na przyjęciu, iż planowana likwidacja szkoły spowoduje, iż dzieci będą uczyły się w gorszych warunkach, w obiekcie nieprzystosowanych do potrzeb dzieci niepełnosprawnych, pominięciu aspektu ekonomicznego utrzymania szkoły, gdzie koszt utrzymania jednego ucznia o 39% przekracza średni koszt utrzymania ucznia w innych szkołach w S., przyjęciu, iż przeniesienie uczniów z dotychczasowej SP nr [...] do SP nr [...] spowoduje pogorszenie bezpieczeństwa dzieci ze względu na znaczną odległość i niebezpieczne drogi dojścia do szkoły, przyjęciu, iż prowadzenie publicznej szkoły przez inny organ niż gmina, stanowi "przerzucenie" odpowiedzialności za realizowanie zadań własnych gminy na barki innych podmiotów (stowarzyszeń czy osób fizycznych) - co jest niezgodne z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także z art. 5 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, przyjęciu, iż w wyniku likwidacji SP [...] nastąpi pogorszenie warunków nauki wszystkich uczniów w tym uczniów niepełnosprawnych, a częściowe tylko dostosowanie bazy SP [...] nie gwarantuje zaspokojenia potrzeb edukacyjnych uczniów niepełnosprawnych. Dodatkowo skarżący wskazał, że w roku szkolnym 2007/2008 do SP [...] uczęszczać będzie [...] uczniów, w tym [...] uczniów spoza rejonu, co oznacza, że z rejonu szkoły (obwodu szkolnego) do szkoły tej chodzić będzie tylko [...] uczniów, co stanowi mniej 29% ogółu uczniów tej szkoły. Podniósł także, że obecnie w obiekcie SP [...] nie ma Gimnazjum nr [...], gdyż gimnazjum zostało przeniesione do Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...]. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Do akt sprawy zostały przekazane raporty Systemu Informacji Oświatowej dotyczące Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie i postanowienie poprzedzające nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest negatywna ocena zamiaru likwidacji szkoły. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku z dnia 28 lutego 2007 r. w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2007 r. [...] Szkoły Podstawowej Nr [...] w S., ul. [...]. Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła, a także placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, mogą zostać zlikwidowane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, która to opinia wydawana jest w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Stosownie zaś do art. 67 ust. 1 tej ustawy, do realizacji zadań statutowych szkoła publiczna powinna zapewnić uczniom możliwość korzystania z pomieszczeń do nauki z niezbędnym wyposażeniem, biblioteki, świetlicy, gabinetu profilaktyki zdrowotnej i pomocy przedlekarskiej, zespołu urządzeń sportowych i rekreacyjnych, pomieszczeń administracyjno-gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06 LEX nr 293165 stwierdził, że przy wydawaniu opinii dotyczącej likwidacji szkoły kurator oświaty zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 9 września 1991 r. o systemie oświaty, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też, stosownie do art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty, dotyczących zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, iż wydając przedmiotową opinię kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1 czy art. 17 ust. 3 i 3a tej ustawy, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii. Taka interpretacja przepisu art. 59 ust. 2 w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych. Opinia Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji z dniem [...] sierpnia 2007 r. [...] Szkoły Podstawowej w S. wyrażona w formie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r. ma charakter uznaniowy. Jednakże, zdaniem Sądu, granice uznania administracyjnego nie zostały tutaj przekroczone. Istotną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest to, że likwidowana szkoła jest szkołą z oddziałami integracyjnymi, co nakłada na organ prowadzący szkoły dodatkowe obowiązki w zapewnieniu warunków nauki dla uczniów niepełnosprawnych. Ponadto, jak wynika z protokołu ustaleń i czynności zespołu szkolnictwa podstawowego, gimnazjalnego i przedszkoli w sprawie likwidacji szkół z dnia [...] marca 2007 r., jest to jedyna szkoła w mieście przystosowana do nauki dla dzieci o różnym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji fakt, że część uczniów niepełnosprawnych nie zamieszkuje w rejonie Szkoły Podstawowej Nr [...], jest bez znaczenia. Z akt sprawy wynika, że organ prowadzący szkołę ma zamiar zapewnić uczniom możliwość kontynuowania nauki w szkole uspołecznionej, która będzie mieściła się w budynku obecnej Szkoły Podstawowej Nr [...] albo w Szkole Podstawowej Nr [...] oddalonej od miejsca zamieszkania dzieci ponad [...] km. W ocenie organów orzekających możliwość kontynuowania nauki przez uczniów likwidowanej szkoły będzie ograniczona: w pierwszym przypadku ze względów finansowych, w drugim zaś ze względu na niedostosowanie warunków działalności Szkoły Podstawowej Nr [...] do potrzeb uczniów niepełnosprawnych. Skarżący podał w zażaleniu, że budynek Szkoły Podstawowej Nr [...] jest częściowo dostosowany do potrzeb uczniów niepełnosprawnych, zostaną zlikwidowane bariery architektoniczne, a także zostanie zorganizowany bezpłatny dowóz uczniów z rejonu przejmowanego do szkoły. Wskazać należy, że w stanie faktycznym, w dniu wydawania opinii przez Kuratora, organ nie przedstawił dowodów, które wskazywałyby na to, że organ dostosowuje warunki działalności szkoły do potrzeb uczniów niepełnosprawnych. Negatywne opinie organów orzekających w rozpoznawanej sprawie wskazują podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach. Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/2000 (OTK-A 2002 nr 3, poz. 30) odmowa wydania pozytywnej opinii może wynikać z niewykonania lub groźby niewykonania takiego wskazanego w ustawie obowiązku. Nie jest również uzasadnionym zarzut skarżącego o dowolności w twierdzeniu organów, że nastąpi pogorszenie warunków nauki wszystkich uczniów w szkole, do której mają być przeniesieni uczniowie likwidowanej szkoły. Wynika bowiem z ustaleń organów, że szkoła, do której proponuje się przeniesienie uczniów Szkoły Podstawowej nr [...], to jest SP nr [...] już pracuje na dwie zmiany. W tej sytuacji stanowisko organu opiniującego o pogorszeniu warunków nauczania oraz bezpieczeństwa dzieci w tych szkołach nie może być uznane za dowolne. Ponadto należy wskazać, że kontrola decyzji uznaniowej dokonywanej przez sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji uznaniowej, ale nie wnika już w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania, i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności sprawy, od jakich uzależnione jest wyrażenie opinii odnośnie likwidacji szkoły. W świetle powyższego nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w podjęciu tej treści opinii. Postanowienia wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, granic uznania administracyjnego nie przekroczono, a w negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji szkoły przeanalizowano zarówno okoliczności faktyczne, jak również dobro małoletnich dzieci uczących się w [...] Szkole Podstawowej Nr [...] w S. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.