I SA/Wa 1330/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w W. przy [...] (ozn. nr hip. [...]) - utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że wnioskiem z dnia 22 maja 2002 r. [...] S.A. wystąpiły o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...] sierpnia 1967 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej w W. przy [...] (ozn. nr hip. [...]), jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w W. przy [...], wskazując w uzasadnieniu decyzji, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w W. przy [...] nie zostało doręczone podmiotowi będącemu stroną postępowania, tj. wnioskodawcy – [...] S.A. Brak w aktach sprawy dowodu potwierdzającego doręczenie przedmiotowej decyzji stronie wskazuje, iż w rozpatrywanej sprawie decyzja w ogóle nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Wobec powyższego rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której nie ma w obrocie prawnym jest bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu wniosku Miasta W. z dnia 22 grudnia 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. umorzyło postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi Miasta W. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 913/06 uchylił zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętej wadliwościami kwalifikowanymi. Instytucja stwierdzenia nieważności może być uruchomiona wyłącznie wtedy, gdy istnieje duże prawdopodobieństwo, że decyzja zawiera wadę wymienioną w dyspozycji art. 156 § 1 kpa z równoczesnym zastrzeżeniem, że zarzut potwierdza przepis materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, (2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, (3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, (4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, (5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, (6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, (7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wyliczone wady decyzji mają charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji, ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie (za: Borkowski w: Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 1998, Art. 156, Nb. 5). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na którą to powoływały się [...] S.A. w złożonym wniosku. Z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wynika bowiem, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona. Orzeczenie administracyjne wydane przez Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...] sierpnia 1967 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w W. przy [...] nie zostało doręczone wnioskodawcy. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia przedmiotowego rozstrzygnięcia stronie. A zatem, zdaniem organu, orzeczenie to nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało również, iż doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą związane są określone skutki prawne - od daty doręczenia rozpoczynają bieg terminy do dokonania czynności proceduralnych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności, związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. Poprzez instytucję doręczeń urzeczywistniana jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach. W wyroku z dnia 27 czerwca 1989 r., sygn. akt IV SA 455/89, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "1. W postępowaniu administracyjnym ogólnym obowiązuje zasada, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. 2. Dochowanie wszelkich przepisów Kpa, a zwłaszcza tych, które chronią interes strony jest obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie; strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji" (publik. PiŻ 1990, nr 2, s. 15). A zatem, zdaniem organu, decyzja administracyjna musi być doręczona bądź ogłoszona stronie, zaś doręczenie lub ogłoszenie orzeczenia winno stosownie potwierdzone. Decyzja, dopóki nie zostanie doręczona lub ogłoszona stronie, nie wywiera żadnych skutków. Doręczenie decyzji stronie daje jej możliwość wniesienia odwołania. Bez wątpienia zatem, doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i od tego momentu decyzja ta wiąże zarówno organ administracji publicznej jak i stronę. Decyzja doręczona stronie załatwia określoną sprawę administracyjną co do jej istoty, decyzja niedoręczona nie załatwia tej sprawy, ponieważ nie wiąże ani organu, ani strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1616/05 wskazał, iż "zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Decyzja jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny skierowany do konkretnego adresata musi być zatem zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Ta czynność procesowa ma szczególnie doniosłe znaczenie, gdyż wiążą się z nią określone skutki materialnoprawne i procesowe. Byt prawny decyzji rozpoczyna się zatem od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne ogłoszenie lub doręczenie decyzji. Od tej reguły ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych nie przewidują i nie przewidywały żadnych wyjątków " (LEX nr 187383). Z uwagi na to, że orzeczenie administracyjne wydane przez Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...] sierpnia 1967 r. nie zostało doręczone stronie, tym samym nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego i nie ma możliwości rozstrzygania o jego wadliwości w trybie nadzwyczajnym. W w/w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż przepis art. 156 § 1 kpa odnosi się zarówno do decyzji ostatecznych, jak i nieostatecznych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być jednak prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Skierowanie podania o stwierdzenie nieważności decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, obliguje organ do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa). Natomiast w razie, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa). Postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji objętej wnioskiem. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. w W.; zarzucając naruszenie (1) art. 6, 16, 105, 156 i 158 kpa poprzez przyjęcie w przedmiotowej sprawie nieznanej prawu administracyjnemu konstrukcji "nieaktu" - czynności prawnej nie istniejącej, co oznacza "brak decyzji" (decyzję nieistniejącą), a w konsekwencji bezpodstawne umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1967 r., co prowadzi do obejścia przepisów regulujących procedurę stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej i narusza zasadę trwałości tejże decyzji; (2) art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 249/04, w związku z którym SKO ponownie rozpatrując sprawę wydało decyzję [...] z dnia [...] grudnia 2005 r.; (3) art. 7 i art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, m. in. wskazanych w ww. WSA z dnia 13 kwietnia 2005 r. - strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., a ewentualnie uchylenie obu decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem [...] S.A. z dnia 22 maja 2002 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...] sierpnia 1967 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 249/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...]; decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną odmawiającą przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postępowanie nadzorcze nie zostało należycie przeprowadzone. Organ nie ustalił, czy podstawowe przesłanki wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy zostały rażąco naruszone; ponadto Sąd stwierdził, iż grunt przedmiotowej nieruchomości znajduje się w użytkowaniu wieczystym, a znajdujący się na gruncie budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot prawa własności, należący do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., która nie brała udziału w tym postępowaniu, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt 913/06, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję; w uzasadnieniu Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]; Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu było wezwanie strony do uzupełnienia braków w zakresie reprezentacji przed podjęciem dalszych czynności w sprawie; ponadto Sąd stwierdził, że nie rozpatrywał zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005 r., gdyż nie został rozpoznany wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem rozstrzygnięcie Sądu dotyczące tej decyzji byłoby przedwczesne i naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w W. przy [...]. Prawidłowo, zdaniem Sądu, organ uznał, że brak dowodu potwierdzającego doręczenie właścicielowi nieruchomości, czyli stronie postępowania administracyjnego - decyzji z dnia [...] sierpnia 1967 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], wskazuje, iż decyzja ta nie została wprowadzona do obrotu prawnego, a zatem rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której nie ma w obrocie prawnym, jest bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 101, 102, 112 § 2 oraz 113 § 1 i 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia administracyjnego, tj. w dniu [...] sierpnia 1967 r., decyzję doręcza się stronom na piśmie, a w przypadkach wymienionych w art. 11 § 2, decyzja może być stronom ogłoszona ustnie. Organ administracji państwowej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Po nowelizacji kpa i wprowadzeniu teksu jednolitego kpa (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26), przepisy te nie uległy zmianie, zmieniona została jedynie ich numeracja. Zgodnie zatem z art. 110, 109, 129 § 2, 130 § 1 i 2 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzję doręcza się stronom na piśmie, w określonych przypadkach, może być ogłoszona stronom ustnie. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to, że kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu z dnia [...] sierpnia 1967 r. (dniu wydania orzeczenia administracyjnego), jak również w brzmieniu obowiązującym obecnie, nie przewidywał i nie przewiduje możliwości niedoręczenia decyzji stronie. Przepis stanowi jednoznacznie, że aby organ administracji publicznej, który wydał decyzję stał się nią związany, czyli aby decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, decyzję tę uprzednio musi doręczyć stronie. I z tą chwilą decyzja rozpoczyna swój byt prawny, niezależnie od tego, czy jest poprawna czy wadliwa. Od tej chwili wiąże organ, który ją wydał, a stronie wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jej prawa lub obowiązki. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego, aktem zewnętrznym, i może być uznana za wydaną dopiero z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz. Sąd podziela stanowisko organu, że w przypadku braku doręczenia decyzji mamy do czynienia z nieaktem (czynnością prawną nie istniejącą), a nie decyzją nieważną, której eliminacja z obrotu prawnego wymaga wydania odrębnej decyzji stwierdzającej jej nieważność. Skoro zatem decyzja z 1967 r. nie została doręczona stronie – jedynej stronie w tym postępowaniu, czyli [...] S.A. - właścicielowi nieruchomości [...], oznacza to, że rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1967 r. jest bezprzedmiotowe, bowiem tej decyzji nie ma. Należy stwierdzić również, że Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 249/04. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.