I SA/Wa 1654/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie: sędzia WSA Maria Tarnowska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenie nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu podano, że na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2007 r. Rada Gminy w S. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z przepisu tego wynika kompetencja rady gminy do określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W przypadku nieokreślenia zasad, dokonywanie tych czynności wymaga wyrażania zgody przez radę. W przepisach § 1 przedmiotowej uchwały Rada Gminy S. określiła następujące zasady: 1) przy nabywaniu, zbywaniu i obciążaniu wydzierżawianiu lub najmowaniu nieruchomości – stosowanie zasady realizacji zadań Gminy oraz w każdym przypadku gospodarczo lub społecznie uzasadnionym (ust.1 uchwały), 2) przy gospodarowaniu nieruchomościami gruntowymi – stosowanie zasady prawidłowej gospodarki, zasad określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz stosowanie zasady zabezpieczenia w sposób należyty interesów gminy i wpływy do budżetu (ust. 2), 3) przy zawieraniu umów najmu, dzierżawy nieruchomości gruntowych – stosowanie zasady zabezpieczenia interesów gminy poprzez umożliwienie rozwiązania umowy w sytuacji, kiedy najemca lub dzierżawca korzysta z przedmiotu umowy w sposób sprzeczny z umową, zasadami prawidłowej gospodarki. Ponadto zasadą winno być zabezpieczenie ewentualnych roszczeń gminy z tytułu naprawienia szkody wynikłej z powodu uszkodzenia lub pogorszenia przedmiotu umowy (ust. 3). Uchwała została przedłożona Wojewodzie Mazowieckiemu w dniu 2 lipca 2007 r. Organ nadzoru wyjaśnił, że istota przepisu sprowadza się do interpretacji słów "określanie zasad". Jego zdaniem sformułowanie to wskazuje na konieczność ustalenia zasad - norm postępowania, którymi winien kierować się wójt przy nabywaniu, zbywaniu i obciążaniu nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawianiu lub najmowaniu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Innymi słowy zasady określone przez radę nie mogą być powtórzeniem czy przypomnieniem istniejących - obowiązujących, ale winny być "nowymi" zasadami zgodnymi z obowiązującym prawem. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w przepisach § 1 zakwestionowanej uchwały Rada Gminy nie ustanowiła zasad obrotu nieruchomościami gruntowymi, ale powtórzyła regulacje ustawowe, bądź je zmodyfikowała, co jest niezgodne z zasadami legislacji. I tak, przepis § 1 ust. 1 stanowi modyfikację zasady wynikającej z art. 50 ustawy o samorządzie gminnym nakazującej osobom uczestniczącym w zarządzaniu mieniem komunalnym zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia. Przepis § 1 ust. 2 uchwały stanowi modyfikację przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych statuujących naruszenie dyscypliny finansów za nieustalenie należności jednostki samorządu terytorialnego albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia (pkt 1), za niepobranie lub niedochodzenie należności jednostki samorządu terytorialnego albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia (pkt 2), oraz zasady wynikającej z art. 50 ustawy o samorządzie gminnym nakazującej osobom uczestniczącym w zarządzaniu mieniem komunalnym szczególną ochronę tego mienia. Ponadto przepis ten odsyła do zasad określonych w innych ustawach. Przepis § 1 ust. 3 uchwały stanowi modyfikację zasady wynikającej z art. 50 ustawy o samorządzie gminnym, nakazującej osobom uczestniczącym w zarządzaniu mieniem komunalnym szczególną jego ochronę. Dodatkowo Rada Gminy nakazując organowi wykonawczemu gminy zamieszczenie w zawieranych umowach określonych regulacji naruszyła kompetencję tego organu. W ocenie organu nadzoru, wykazane naruszenia prawa stanowią istotne naruszenie prawa, które czyniło koniecznym orzeczenie o nieważności całej Uchwały. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy S. z dnia [...]czerwca 2007 r. nr [...] wniosła Gmina S. W skardze zarzuciła naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez złą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem i istotnie narusza obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem skarżącej Gminy do naruszenia w/w przepisu doszłoby w sytuacji, gdyby uchwała dotyczyła przykładowo innych nieruchomości niż gruntowe lub naruszała inne konkretne przepisy prawa, na które nie wskazuje skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie nie wskazuje jaki konkretnie przepis prawa został naruszony, zaznaczając jedynie, że ustanowione w uchwale zasady są niezgodne z zasadami legislacji. W ocenie strony skarżącej przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie formułuje obowiązku określenia "nowych zasad" odmiennych od tych, które zawierają akty normatywne przywołane w uchwale. Kompetencja ustawowa odnosi się do tworzenia zasad będących "wypełnieniem" i "dookreśleniem" zasad ustawowych będących wyznacznikiem tworzenia prawa miejscowego. Zarzucając powyższe skarżąca Gmina wniosła uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo wyjaśnił, że zasady, do określenia których upoważnia przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy samorządowej, powinny stanowić skonkretyzowane wytyczne czy dyrektywy wiążące wójta odnośnie przesłanek i sposobu rozporządzania, np. do jakiej kwoty wartości nieruchomości wójt może samodzielnie, bez zasięgania zgody rady, zbyć nieruchomość, na jakie cele może nabywać nieruchomości, na jaki maksymalnie okres może wydzierżawiać lub wynajmować nieruchomości itp. Do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącej Gminy S. będące repliką na pismo Wojewody Mazowieckiego zawierające odpowiedź na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenie nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, podjętej na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowił, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W ocenie Sądu, uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] jest sprzeczna z prawem, tj. z przepisem art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym upoważnienie ustawowe do jej wydania. Przedmiotowa uchwała w istocie nie reguluje żadnych zasad, które nie wynikałyby z przepisów powszechnie obowiązujących. Zgodzić się należy z organem nadzorczym, że treść uchwały stanowi powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących. Nawet bez zasad określonych w taki sposób w przedmiotowej uchwale, Wójt Gminy S., dokonując nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, jest obowiązany stosować przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i kodeksu cywilnego – dotyczące racjonalnego gospodarowania nieruchomościami. Dokonując oceny stopnia naruszenia prawa przez przedmiotową uchwałę, w ocenie Sądu nie można stwierdzić, że treść uchwały została tylko nieudolnie zredagowana, gdyż stoi temu na przeszkodzie brzmienie ostatniego zdania w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten obliguje wójta do zasięgania zgody rady gminy w razie nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Dopiero określenie zasad obrotu nieruchomościami zwalnia wójta z obowiązku zasięgania zgody rady gminy i przyznaje mu kompetencję do samodzielnego podejmowania decyzji w tych sprawach. Dopiero po wypełnieniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym rada gminy traci kompetencję do wyrażenia zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne. Dlatego też w uchwale dotyczącej zasad obrotu nieruchomościami gruntowymi określenie spraw przekazywanych do uregulowania nie może być ogólnikowe. Przykładowo uchwała powinna zawierać granice, w jakich muszą zmieścić się dokonywane przez wójta czynności, wymagania, jakim ma odpowiadać obrót nieruchomościami gruntowymi, cele, jakie mają być osiągnięte przez czynności wójta, czy okoliczności, jakie należy uwzględnić podejmując decyzje w tych sprawach. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braków uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność przedmiotowej uchwały, w ocenie Sądu, braki te polegają co najwyżej na niedostatku argumentacji i nie przekreślają prawidłowości zajętego stanowiska i poprawności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Mimo tego, że Wojewoda Mazowiecki wprost nie wskazał przepisu prawnego, w sprzeczności z którym pozostaje uchwała Rady Gminy S., to jednak omówił braki przedmiotowej uchwały. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. A zatem zasady postępowania przy obrocie nieruchomościami gruntowymi określone uchwałą muszą być na tyle precyzyjne, aby nie można było zarzucić organowi wykonawczemu dowolności w jej stosowaniu. Skoro zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu można zarzucić jedynie takie naruszenia prawa, które nie mają wpływu na wynik sprawy, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).