II OSK 1333/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 964/05 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/kr 964/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 3 czerwca 2005 r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. B. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego W. B. z lokalu przy ul. [...] w K. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Postępowanie przed organem I instancji wszczęte zostało na wniosek B. i Z. G. właścicieli lokalu przy ul. [...] w K., którzy podali, że W. B. w dniu [...] lutego 2004 r. wyprowadził się z domu, od tego czasu nie mieszka i nie przebywa pod tym adresem. W toku postępowania, na podstawie wyjaśnień złożonych przez wnioskodawców oraz osoby przesłuchane w charakterze świadków: T. B., B. B., S. K., a także wyników policyjnej kontroli dyscypliny meldunkowej organ ustalił, iż lokal przy ul. [...] w K. nie jest stałymi miejscem pobytu i centrum życiowym W. B.. Na tej podstawie organ orzekł o zaistnieniu przesłanki wymeldowania przewidzianej w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych polegającej na trwałym i dobrowolnym opuszczeniu lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji W. B. wskazał, że jest ona przedwczesna, gdyż organ został powiadomiony o zamiarze wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, a zatem organ ten winien był wstrzymać się z wydaniem decyzji. Ponadto autor odwołania podał, że decyzja jest niesłuszna z tego względu, że dokonał on zameldowania w innym lokalu na pobyt czasowy, a zatem nie miał obowiązku wymeldowania. Odwołujący się zarzucił również, że w postępowaniu przed organem I Instancji nie został przesłuchany, nie miał w związku z tym możliwości złożenia wyjaśnień i podania powodów czasowej nieobecności w lokalu przy ul. [...] w K.. Wskazując na powyższe odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku B. i Z. G. o jego wymeldowanie z pobytu stałego. Organ odwoławczy stwierdził, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ prowadzący postępowanie w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest z mocy prawa zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czyli ustalenia czy nastąpiła przesłanka uzasadniająca wymeldowanie osoby czy też nie. Nie może zatem mieć miejsca sytuacja, iż przesłanka niezbędna do wymeldowania wprawdzie nastąpiła, ale strona zameldowała się na pobyt czasowy pod innym adresem i żąda zawieszenia postępowania. Dalej organ stwierdził że przepisy art. 15 ust. 2 w zw. z art. 48 oraz art. 50 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zobowiązują organ administracyjny do prowadzenia z urzędu postępowania zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu ewidencji ludności oraz sprawowania nadzoru nad wykonywaniem obowiązków określonych w ustawie, nawet w sytuacji gdy postępowanie wszczęte zostało z wniosku strony. Wobec tego - jak podkreślił organ odwoławczy uzasadniając wydaną decyzję - prawo strony w dysponowaniu przedmiotem postępowania o wymeldowanie osoby z miejsca jej pobytu stałego jest ograniczone. Z tych względów organ nie podzielił poglądu skarżącego, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja o wymeldowaniu W. B. jest przedwczesna. W uzasadnieniu decyzji Wojewody Małopolskiego wskazano ponadto, że organy właściwe w sprawach ewidencji ludności nie badają powodów opuszczenia miejsca pobytu stałego, stwierdzają jedynie stan faktyczny. Organ zwrócił uwagę, iż w rozpatrywanej sprawie opuszczenie przez odwołującego się lokalu przy ul. [...] w K. jest bezsporne, zaś W. B. nie wykazał zamiaru powrotu do przedmiotowego lokalu w celu zamieszkiwania. Ponowne zamieszkanie, jak argumentował organ, mogłoby nastąpić wyłącznie za zgodą właścicieli B. i Z. G., tymczasem skarżący z propozycją wspólnego zamieszkiwania nie zwracał się do państwa G., co więcej oni sami zgody takiej nie wyrażają, co znalazło odzwierciedlenie we wniosku o wymeldowanie. Organ odwoławczy podzielił w związku z tym stanowisko zaprezentowane w decyzji pierwszoinstancyjnej, zgodnie z którym opuszczenie lokalu przez W. B. miało charakter dobrowolny i trwały. Ustosunkowując się do przedstawionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego braku udziału W. B. w postępowaniu, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż z akt administracyjnych wynika, że był on zawiadamiany o czynnościach podejmowanych w sprawie, składał także wyjaśnienia, o czym świadczą pisma znajdujące się w tych aktach. W świetle tych okoliczności zarzut uznany został za nieuzasadniony. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego W. B. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji z wytycznymi w kierunku nieuwzględnienia wniosku o wymeldowanie. Skarżący zarzucił, że wydana decyzja narusza art. 15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jednocześnie zakwestionował ustalenia organu, zgodnie z którymi opuścił on mieszkanie w sposób dobrowolny, wskazując, iż zachowania żony i jej rodziców zmierzały do tego, by się wyprowadził. Przyczyny opuszczenia lokalu – jak podniósł skarżący – zostały przedstawione w sprawie przed Sądem Okręgowym. W skardze powołano się również na fakt, iż po zawarciu małżeństwa zostało ustalone, że małżonkowie będą mieszkać w przedmiotowym lokalu. Skarżący poniósł nakłady na ten lokal, znajdują się tam rzeczy będące majątkiem dorobkowym jego i żony, ponadto mieszkają w nim jego dzieci, na których utrzymanie łoży i kiedyś ma zamiar tam wrócić. Skarżący zaznaczył dodatkowo, iż w sytuacji, gdy żona wniosła o orzeczenie separacji, jego wymeldowanie może doprowadzić do uniemożliwienia rozliczenia się z majątku dorobkowego i poczynionych na nieruchomość nakładów. W skardze zarzucono ponadto, iż organy administracyjne I i II instancji nie przeprowadziły stosownych czynności wyjaśniających twierdząc, że nie mają one znaczenia w postępowaniu w przedmiocie wymeldowania. Skarżący oświadczył, iż posiadał i posiada zamiar powrotu do przedmiotowego lokalu, a swoją nieobecność w nim uważa za czasową. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko organ wskazał, iż skarżący opuścił przedmiotowy lokal i nie ma realnej szansy jego powrotu z uwagi na sprzeciw właścicieli i brak rozmów z właścicielami lokalu celem wspólnego zamieszkiwania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd ten podkreślił, iż w art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) jako przesłankę do wymeldowania wskazano opuszczenie miejsca pobytu stałego, wskazując jednocześnie, że opuszczeniem miejsca pobytu stałego w rozumieniu tego przepisu jest dobrowolne wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego, bez dopełnienia obowiązku meldunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, iż nie można uznać, że nastąpiło takie opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu w sytuacji, gdy strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego lub psychicznego, bądź też gdy wobec wymiany zamków w drzwiach uniemożliwiono jej dostęp do lokalu. Przesłanka wymeldowania jest więc spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący wyprowadził się z przedmiotowego lokalu, a w toku postępowania administracyjnego w żaden sposób nie wykazał aby opuszczenie lokalu nie było dobrowolne – nie przedstawił żadnych okoliczności wskazujących, iż opuszczenie przez niego lokalu wynikało z zastosowania środków przymusu, nie wykazał też, ani nie twierdził, aby podjął jakiekolwiek działania prawne zmierzające do powrotu do mieszkania. Na poparcie tego stanowiska Sąd pierwszej instancji powołał się na oświadczenie złożone przez skarżącego podczas rozprawy w dniu 21 listopada 2006 r. w którym skarżący przyznał, że nie mieszka w przedmiotowym lokalu i że właściciele lokalu fizycznie nie wyrzucili go. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik W. B. żądając uchylenia tego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zm. (dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15. ust. 2. ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 139., poz. 993., ze zm.) poprzez przyjęcie, iż została spełniona przesłanka opuszczenia przedmiotowego lokalu przez skarżącego, podczas gdy nie opuścił on tego lokalu dobrowolnie i opuszczenie nie ma charakteru trwałego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy, a to art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 §1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając podniesione zarzuty kasator argumentował, iż w orzecznictwie oraz literaturze zgodnie przyjmuje się, że dla zaistnienia przesłanki wymeldowania w trybie art. 15. ust. 2 ustawy o ewidencji ludności konieczne jest dobrowolne i trwałe opuszczenie lokalu. Skarżący na różnych etapach postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego wskazywał na fakt, iż opuszczenie przez niego przedmiotowego lokalu nie miało charakteru dobrowolnego, a wywodziło się z nacisków ze strony żony i jej rodziców. Sąd pierwszej instancji ustalił jedynie, że właściciele przedmiotowego lokalu nie wyrzucili skarżącego "fizycznie". Z okoliczności sprawy wynika jednak, że skarżący podlegał naciskom psychicznym, które uchylały "dobrowolność" opuszczenia lokalu przez skarżącego. Opuszczenie przedmiotowego lokalu, jak podniósł kasator, nie ma też charakteru trwałego, o czym świadczy fakt znajdowania się jego rzeczy osobistych w tym lokalu, jak również zamieszkiwanie w nim jego dzieci z którymi jest silnie związany i które chciałby jak najczęściej widywać. W ramach uzasadnienia sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego podano, iż Sąd pierwszej instancji oddalił skargę pomimo, iż organy administracji I i II instancji naruszyły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakazujące im całościowe i wszechstronne rozpatrzenie całokształtu sprawy i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia (art. 7, 77 1 i art. 80 k.p.a.). W ocenie kasatora organ niesłusznie pominął ustalenia w zakresie charakteru i przyczyn opuszczenia przez niego lokalu, przyjmując, że są one wyłączone z właściwości organu orzekającego w sprawie meldunkowej. Ustalenia te, zdaniem kasatora doprowadzić mogły do stwierdzenia, że przesłanki dobrowolności i trwałości opuszczenia lokalu w rozpatrywanej sprawie w istocie nie zaistniały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm. (powoływana dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie - w ocenie składu orzekającego - nie zachodzą. Powyższa zasada oznacza związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o tym, w jakim zakresie będzie podlegał kontroli wyrok Sądu pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Główny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. W ten sposób zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu tzw. błąd subsumpcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podkreślenia zatem wymaga, że sąd administracyjny - co do zasady - nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, a jedynie dokonuje oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Mówiąc o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to bezzasadne tolerowanie błędu subsumpcji popełnionego przez organ bądź bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu (zob.: Z. Kmieciak glosa do wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, opubl. w OSP 2/2005, poz. 18). W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia przyjąć należy pierwszy ze wspomnianych sposobów rozumienia. Z wywodu zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że pełnomocnik strony skarżącej kwestionuje dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę co do zasadności zastosowania przez organ administracji art. 15 ust. 2 ustawy z o ewidencji ludności i dowodach osobistych w sytuacji, gdy opuszczenie przez skarżącego lokalu nie nastąpiło dobrowolnie i nie ma charakteru trwałego. W ocenie Sądu kasacyjnego zarzut ten jest w ustalonym w sprawie stanie faktycznym bezzasadny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji prawidłowo zastosowały powołany przepis. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze. zm. (wg. stanu obowiązującego na dzień wydania ostatecznej decyzji w rozpatrywanej sprawie) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić wyłącznie wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Za równoznaczną z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych uznaje się nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i do niego nie dopuszczona, a nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., V SA 3078/00, Lex nr 78937, wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r., II OSK 1244/05, niepubl.). Przyczyna opuszczenia lokalu nie koniecznie musi mieć znaczenie dla oceny, czy osoba wymeldowywana dokonała trwałego wyboru zamieszkania w innym lokalu. Sąd w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 352/07 (niepubl.) zgodnie z którym, nawet ustalenie w dacie orzekania o wymeldowaniu, że sama przyczyna opuszczenia lokalu nie była dobrowolna, gdyż wynikała np. z zastosowania przymusu psychicznego czy fizycznego, to jednak następne trwałe przeniesienie centrum życiowego, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej by odzyskać możliwość zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację prawną zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z dawniej zajmowanego lokalu, skoro obowiązku meldunkowego sama nie dopełniła. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż skarżący od lutego 2004 r. nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Jednocześnie przez okres kilkunastu miesięcy które upłynęły do czasu wydania ostatecznej decyzji o wymeldowaniu skarżący nie skorzystał ze środków prawnych w celu przywrócenia możliwości zamieszkiwania w lokalu. W zaistniałym stanie faktycznym zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, iż zachowanie skarżącego świadczy o tym, że zaakceptował on istniejącą sytuację i opuścił lokal w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, koncentrując swoje interesy życiowe w innym miejscu. Na marginesie wskazać również należy, iż ewidencja ludności służy wyłącznie rejestracji faktów tj. tego czy dana osoba stale przebywa w określonym lokalu lub nie. Materialno - techniczna czynność zameldowania nie ma żadnego wpływu na prawa przysługujące danej osobie do lokalu i wzajemne rozliczenia majątkowe po ustaniu małżeństwa. Roszczenia takie mogą być dochodzone na drodze powództwa cywilnego. Nietrafny jest również powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie uznał, iż przyczyny i okoliczności opuszczenia przez skarżącego przedmiotowego lokalu zostały przez organy administracji zbadane w sposób wyczerpujący. Skoro bowiem ustalono, że skarżący w lokalu nie zamieszkuje, przeniósł swoje centrum życiowe w inne miejsce i nie podjął żądnych czynności prawnych, które prowadziłyby do ponownego zamieszkania w przedmiotowym lokalu, okoliczności pozwalające na stwierdzenie zaistnienia przesłanki przewidzianej w art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, uznać należało za udowodnione. W tej sytuacji działanie organu polegające na przeprowadzeniu dalszego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności w jakich nastąpiło opuszczenie lokalu stanowiłoby naruszenie zasad szybkości postępowania i ekonomii procesowej i nie miałoby nic wspólnego z realizacją zasady prawdy obiektywnej. Z tego też względu zaniechanie przez organ przeprowadzenia wspomnianych działań Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał za odpowiadające prawu. Z uwagi na powyższe, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnik skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.