I OSK 457/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A., M. A.-S. i A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 359/07 w sprawie ze skargi A. A., M. A.-S. i A. A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w następstwie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 359/07 oddalił skargę A. A.-S., M. A.-S. i A. A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w następstwie wznowienia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Starosta Krakowski orzekł o ustaleniu na rzecz M. A.-S., A. A. i A. A. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha obr. [...] jedn. ewid. P. m. Kraków, obj. Kw [...], wydzieloną pod budowę ulicy i przejętą na własność Gminy Kraków decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] czerwca 1994 r. na mocy art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W związku z brakiem porozumienia pomiędzy Gminą Miejską Kraków a poprzednimi współwłaścicielami w kwestii uzgodnienia wysokości odszkodowania, sprawa jego ustalenia była załatwiana w trybie administracyjnym i jego kwota wyniosła, na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2005 r. [...] złotych, tj. [...] zł za 1m2. Organ wskazał, iż wartość ww. działki ustalono według jej stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, t.j.: na dzień [...] czerwca 1994 r. oraz ceny na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Od ww. decyzji strony nie wniosły odwołania i decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] września 2005 r. M. A.-S., A. A. i A. A. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania, który rozpatrzono postanowieniem wznawiającym postępowanie z dnia [...] września 2006 r. Z kolei decyzją z dnia [...] października 2006 r. Starosta Krakowski orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie ustalenia przedmiotowego odszkodowania na rzecz ww. osób, gdyż uznał, iż uwagi podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania były już wnoszone przez wnioskodawców podczas prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość, a zatem znane były organowi przed wydaniem decyzji (zastrzeżenia były wniesione pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. i dwoma pismami z dnia [...] lipca 2005 r.). Wykazano, że organ administracyjny wydający decyzję dopełnił wszelkich starań mających na celu wyjaśnienie zastrzeżeń złożonych do operatu i prawidłowo dokonał jego oceny. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż powoływanie we wniosku o wznowienie postępowania – operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę w dniu [...] lipca 2006 r. – jako nowego dowodu, z treści którego wynika, że w chwili wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania istniały inne transakcje nieruchomości, o czym organ orzekający nie wiedział – nie stanowi podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie. Według organu administracyjnego oczywistym jest, że w badanym rynku nieruchomości w chwili sporządzania operatu szacunkowego występowały jeszcze inne transakcje – o czym organ orzekający w przedmiotowej sprawie wiedział. Wskazano, iż z treści pierwszego operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca dokonał analizy lokalnego rynku dotyczącego transakcji sprzedaży działek przeznaczonych na cele komunikacyjne – odpowiedniego do położenia wycenianej nieruchomości i wybrał trzy nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej działki. W ocenie organu I instancji należy domniemywać, że wykonanie kolejnego operatu określającego wartość ww. nieruchomości przez innego rzeczoznawcę majątkowego spowoduje wykazanie jeszcze innych transakcji nieruchomości przyjętych do porównania, bowiem zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz doboru nieruchomości przyjętych do porównań dokonuje rzeczoznawca i mogą one być różne w zależności od przyjętej metody szacowania. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: A. A., M. A.-S. oraz A. A., podnosząc, iż decyzja ustalająca odszkodowanie oparta została na lakonicznej opinii rzeczoznawcy powołanego w sprawie. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podając, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, zawarte w decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] października 2006 r., uznano za prawidłowe, ale z uwagi na inne przyczyny niż podane w uzasadnieniu wskazanej decyzji. W ocenie organu odwoławczego nie jest prawidłowe twierdzenie skarżących, jakoby operat z dnia [...] lipca 2006 r. stanowił nowy dowód w sprawie, istniejący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wskazano, iż decyzja ostateczna, której uchylenia domagają się strony skarżące, została wydana przez Starostę Krakowskiego w dniu [...] sierpnia 2005 r., a więc na 11 miesięcy przed sporządzeniem ww. operatu szacunkowego, czyli, że nie istniał on w dniu wydania przedmiotowej decyzji. Organ II instancji podobnie odniósł się do kwestii istnienia "innych cen transakcyjnych nieruchomości" w dacie sporządzenia operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania w decyzji Starosty Krakowskiego. Organ odwoławczy stwierdził, iż strony postępowania jeszcze przed wydaniem decyzji Starosty Krakowskiego z [...] sierpnia 2005 r., kilkakrotnie kwestionowały wysokość odszkodowania ustalonego w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] maja 2005 r. Organ administracyjny, jak wykazano w toku postępowania przed I instancją, znał zastrzeżenia stron i w ocenie organu II instancji dopełnił wszelkich starań mających na celu ich wyjaśnienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. wnieśli A. A., M. A.-S. oraz A. A. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił, gdyż nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Rozważając zarzuty skargi Sąd stwierdził, iż kluczowym zagadnieniem w sprawie jest ocena przedstawionego przez skarżących operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2006 r. jako przesłanki do wznowienia postępowania. Sąd uznał, iż twierdzenia stron, zawarte zarówno we wniosku o wznowienie postępowania jak i w skardze nie stanowią w istocie powołania się na fakty i dowody, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz zawierają polemikę z dokonaną przez organ oceną materiału dowodowego sprawy, w zakresie uznania ustaleń przyjętych w operacie szacunkowym z 2005 r., stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw do polemizowania z metodologią wyceny i techniką szacowania nieruchomości przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego, bowiem operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę zgodnie z wymogami przewidzianymi w przepisach prawa (art. 154, 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) a zatem stanowi pełnowartościowy dowód w sprawie ustalającej odszkodowanie. W świetle powyższego Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz, że nie występuje w sprawie żadna z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., w szczególności skarżący nie wskazali istotnych dla sprawy nowych faktów lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku oparto na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.) a mianowicie: "1) art. 145 § 1 pkt 1.c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego: a) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 2005 roku nr [...], pomimo że istniały ku temu podstawy wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. t.j. wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne rozumiane jako nieznane na dzień wydania decyzji Staroście Krakowskiemu ceny transakcyjne nieruchomości, b) art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nie wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców przez organ administracji o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2005 roku sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., pomimo że zostały organowi ujawnione nowe okoliczności faktyczne rozumiane jako nieznane na dzień wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Staroście Krakowskiemu ceny transakcyjne nieruchomości; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy, w szczególności poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że Starosta Krakowski na dzień wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 roku nr [...] wiedział o innych cenach transakcyjnych nieruchomości, i że były to w ogóle fakty powszechnie znane." Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, iż Sąd błędnie ustalił oraz nie wiadomo skąd wywiódł, iż Starosta Krakowski wiedział w dniu wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. o innych cenach transakcyjnych nieruchomości, i że były to w ogóle fakty powszechnie znane. Ponadto podniesiono, iż w przypadku kiedy do organu dotarły istotne okoliczności faktyczne w postaci innych cen transakcyjnych powinien on skontrolować prawidłowość operatu szacunkowego poprzez wystąpienie na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę jego prawidłowości, czego jednak nie uczynił. Dodatkowo za podjęciem takiego kroku przemawiały następujące cechy ujawnionych cen transakcyjnych: po pierwsze obejmowały transakcje zbliżone czasowo do daty wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. niż transakcje, na których opierał się operat szacunkowy z dnia [...] maja 2005 r., po drugie były zbliżone rodzajowo do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania oraz po trzecie obejmowały większą ilość transakcji. Skarżący uważają, iż samo ujawnienie tych nowych cen transakcyjnych powinno skutkować uchyleniem decyzji, gdyż inne ceny transakcyjne należało potraktować jako nowe okoliczności faktyczne. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Podniesione bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są trafne. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie wznowieniowym, co oznacza, iż podstawową kwestią było zbadanie czy zachodzi przyczyna wznowienia określona w § 1 art. 145 k.p.a. Dopiero bowiem uznanie, iż taka przesłanka zachodzi pozwala na rozpoznanie sprawy co do istoty. Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, iż organy prawidłowo stwierdziły brak przesłanki wznowieniowej, to zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, a odnoszący się już do istoty sprawy, tzn. prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego jest całkowicie chybiony. Nie jest również trafny zarzut dotyczący błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż organ prawidłowo stwierdził brak przesłanki wznowienia postępowania określonej w pkt 5 § 1 art. 145 k.p.a. Pogląd Sądu jest zasadny. Wskazać należy, iż sporządzenie nowego operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości już po ostatecznym rozstrzygnięciu kwestii wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, nie stanowi nowego dowodu w rozumieniu tego przepisu. Dowód ten nie istniał bowiem w dacie wydawania decyzji, co jest w sprawie bezsporne. Wprawdzie operat ten opiera się na innych transakcjach kupna-sprzedaży nieruchomości niż to przyjął rzeczoznawca w operacie stanowiącym podstawę wysokości odszkodowania, jednakże ta okoliczność nie stanowi nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, o których mowa w powołanym przepisie, jak to zasadnie uznał Sąd I instancji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej fakt zawierania umów kupna-sprzedaży nieruchomości, w tym przeznaczonych na ciągi komunikacyjne jest znany organowi z urzędu. Wskazać przy tym należy, że zarówno księgi wieczyste jak i rejestr gruntów mają jawny charakter. W związku z tym sama okoliczność, iż poza transakcjami wskazanymi w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2005 r., były zawierane inne transakcje, z oczywistych względów była znana organowi rozstrzygającemu kwestie wysokości odszkodowania. Zwłaszcza iż z powołanego operatu wynikało już, że zostały w nim uwzględnione jedynie transakcje nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości wycenianej. Tak więc inne transakcje nie były w tym operacie uwzględnione, co było znane organowi z treści opinii. W tej sytuacji fakt zawarcia również innych umów kupna-sprzedaży niż to ujęto w opinii z dnia [...] maja 2005 r. nie stanowi nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dacie wydania decyzji a nieznanej organowi. Mogły nie być znane ceny tych transakcji, ale to nie ma znaczenia dla oceny istnienia powyższej przesłanki. Bowiem ta okoliczność mogłaby mieć ewentualnie znaczenie przy ocenie prawidłowości opinii stanowiącej podstawę wydania decyzji ostatecznej. Jednakże aby mogło do takiej oceny ponownie dojść w ramach wznowionego postępowania, to musiałaby istnieć przesłanka określona w pkt 5 § 1 art. 145 k.p.a., tj. musiałyby zostać ujawnione istotne nowe dowody lub okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który decyzję wydał, a w niniejszej sprawie taka przesłanka nie zachodziła. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.