II OSK 712/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1/07 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Kr 1/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2006 roku nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzonych w wyniku kontroli nieprawidłowości w prowadzeniu budowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, co następuje: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 roku, znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wymierzył M. W. karę 15.000 złotych z tytułu stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2007 roku nr [...] nieprawidłowości prowadzenia budowy w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 59a ust. 2 lit. e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ I instancji wskazał, że inwestor podczas wykonywania robót odstąpił od ustaleń i warunków określonych w wydanym na jego wniosek pozwoleniu na budowę, w szczególności w zakresie dotyczącym geometrii dachu obiektu oraz zasadniczych elementów budowlano – instalacyjnych. Organ wskazał, że inwestor wykonał inny niż w zatwierdzonym projekcie: system wentylacji pomieszczenia, system ogrzewania pomieszczeń, inną długość i szerokość pochylni oraz przejść do WC dla niepełnosprawnych i kobiet, a także schodów zewnętrznych, inaczej też skonstruowano sufity. Nie wykonano również ocieplenia ścian, a barierki przy schodach i pochylni nie spełniają wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W związku z powyższym na podstawie art. 59f ust. 1 i 59g ust. 1 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w Miechowie wymierzył inwestorowi przedmiotową karę. Na powyższe postanowienie wniósł do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zażalenie M. W., podnosząc w nim, że nie zaistniały przesłanki, zawarte w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, będące podstawą nałożenia kary. Skarżący wskazał, że zmiana geometrii dachu jest zmianą nieistotną i dopuszczalną, ponadto została zaakceptowana przez projektanta i naniesiona na dokument projektowy. Wskazał także, że zmiany wprowadzone w zakresie systemu grzewczego, są stosownie do art. 36a pkt 5 Prawa budowlanego, nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak również nie stanowią zasadniczego elementu wyposażenia budowlano – instalacyjnego. Skarżący zarzucił także organowi niepoinformowanie go o terminie obowiązkowej kontroli. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 roku, znak [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego podkreślił, że kara wymierzona została w związku z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Organ nie zgodził się także z twierdzeniem skarżącego, że nie został poinformowany o terminie obowiązkowej kontroli. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie otrzymania powyższej informacji przez pełnomocnika skarżącego. W dniu 23 listopada 2006 roku na powyższe postanowienie M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jego uchylenia. W skardze zarzucono organowi: błędną wykładnię: art. 59a ust. 2 i art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie działań niezbędnych do dokładnego zbadania stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko organu II instancji, iż niniejsza sprawa nie ma związku z art. 36a ust. 5 cytowanej ustawy. Zdaniem skarżącego w przypadku nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego nie zachodzą przesłanki z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. M. W. podniósł, że do zażalenia dołączył zmiany zaakceptowane przez projektanta, a organ II instancji całkowicie je pominął, przez co naruszył art. 7 i 77 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 roku oddalił skargę. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, że stosownie do art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego skarżący zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu inwestycji. Wymienione pozwolenie wydawane jest przez organy nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli zgodności budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwalaniu na budowę (art. 59f ust. 1 i art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego). W trakcie takiej kontroli, organ przeprowadzający ją, ma obowiązek zbadać między innymi zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno - budowlanym według sześciu kryteriów wyliczonych w art. 59a ust. 2 pkt 2 "a" - "f" Prawa budowlanego. Jednocześnie art. 59f ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę oraz podaje sposób wyliczenia tej kary. W przedmiotowej sprawie skarżący nie kwestionuje stwierdzonych w czasie kontroli zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, a jedynie wywodzi, że pojęcie "nieprawidłowości", którym posługuje się art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego należy utożsamić z pojęciem "istotnego odstępstwa od projektu budowlanego", o którym mowa w art. 36a ust. 1 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącego nieistotne odstępstwa - które nie wymagają zmiany pozwolenia na budowę - nie powinny skutkować nałożeniem na inwestora kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd uznał, że powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organ II instancji słusznie uznał, że w przypadku wymierzenia kary na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego w związku ze stwierdzeniem w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, nie należy brać pod uwagę istotnych lub nieistotnych odstępstw od zatwierdzone projektu budowlanego określonych w art. 36a ust. 5 powołanej ustawy. Zdaniem Sądu nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że posługując się dwoma odmiennymi pojęciami ustawodawca zamierzał nadać im to samo znaczenie. Taka argumentacja jest sprzeczna z założeniem tzw. "racjonalnego ustawodawcy". Dodatkowo Sąd wskazał, że powyższa interpretacja art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, ma również oparcie w wykładni historycznej powyższego przepisu. Sąd pokreślił również, "że nieprawidłowości stwierdzone w tym zakresie to jedyne kryterium nałożenia na inwestora kary na podstawie art. 59f ust. 1 tejże ustawy. Jak już wyżej stwierdzono karę nakłada się w przypadku zaistnienia jakiejkolwiek nieprawidłowości, a nie tylko w przypadku nieprawidłowości stanowiących jednocześnie istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę. Klasyfikacja stwierdzonych nieprawidłowości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też pominięcie przez organ odwoławczy dokumentów dołączonych przez skarżącego do zażalenia na postanowienie I instancji nie stanowi naruszenia art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego." Ponadto Sąd uznał, że organy administracyjne prawidłowo dokonały obliczenia nałożonej kary. Podkreślił też, że kara ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący i jej zastosowanie nie jest zależne od uznania organu administracyjnego. Od powyższego wyroku M. W. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię art. 59f w związku z art. 59a oraz art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż brak jest związku pomiędzy wyżej wymienionymi przepisami oraz dokonywanie interpretacji wyżej wymienionych przepisów w sposób odrębny. Zdaniem skarżącego, "kwestia oceny zgodności budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami zawartymi w pozwoleniu na budowę, powinna być prowadzona z uwzględnieniem zapisów art. 36a ustawy Prawo Budowlane". Ponad to skarżący wskazał, "że ocena nieprawidłowości określonych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, powinna być dokonywana w odniesieniu do przepisów regulujących uzyskanie (oraz ewentualne zmiany) pozwolenia na budowę, a nie w oderwaniu od wyżej wymienionych przepisów". Na uwagę, zdaniem skarżącego, "zasługuje okoliczność umiejscowienia przedmiotowych przepisów w strukturze ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 36a został umieszczony w rozdziale 4 cytowanej ustawy - " Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", natomiast przepisy art. 59a ust 2 i 59f ust. 1 zostały umieszczone w rozdziale 5 - "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych"." Skarżący podniósł też, że nieuwzględnienie treści art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego przy nakładaniu kar w trybie art. 59f powołanej ustawy spowoduje, że przepisy te stracą praktycznie znaczenie prawne. Skarżący wskazał, że wykładania art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego powinna zostać przeprowadzona w świetle innych przepisów znajdujących się w ustawie, w tym art. 36a ust. 5, gdyż "przepisy prawne stanowią system jako całość i niedopuszczalnym jest interpretowanie przepisów wyrywkowo". Za takim rozumieniem przepisów, jak podnosi skarżący, przemawia wykładnia systemowa, a niewłaściwym jest oparcie się jedynie na wykładni językowej czy też na abstrakcyjnym pojęciu tzw. "racjonalnego ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a) sprowadzającym się do błędnej wykładni "art. 59f w związku z art. 59a oraz art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane". W związku z jej zredagowaniem przypomnieć należy, że skoro postępowanie kasacyjne polega na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest dokładne określenie przepisu, który został naruszony orzeczeniem Sądu I instancji, tj. nie tylko ograniczenia się do podania numeru artykułu, ale również wskazanie paragrafu, ustępu, punktu, o ile dany przepis takie zawiera. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez, co do tego, którego konkretnie przepisu dotyczy zarzut skargi kasacyjnej. Ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy, których naruszenie zarzuca się Sądowi, zostały w zasadzie określone bardziej precyzyjnie, pozwoliło to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne rozpatrzenie zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 59f ust. 1, art. 59a ust. 2 oraz art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu iż "brak jest związku między wyżej wymienionymi przepisami (...)". Przedstawiony w skardze zarzut należało uznać za nieuzasadniony. Naruszenie prawa materialnego przejawiające sie w jego błędnej wykładni, polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Tego rodzaju zarzutu nie sposób postawić Sądowi I instancji. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji użytego w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego zapisu "w przypadku stwierdzenia (...) nieprawidłowości w zakresie o którym mowa w art. 59a ust. 2 (...)". Inaczej mówiąc do rozumienia tego sformułowania. W literaturze prawniczej, a także praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się iż punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawny. Aby zatem zrozumieć tekst prawny, należy w pierwszym rzędzie odwołać sie do reguł językowych powszechnego języka polskiego. Z założenia językowej racjonalności prawodawcy wyprowadza się, w doktrynie prawniczej (por. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203) i w praktyce stosowania prawa regułę, że jeżeli przepis jednoznacznie w danym języku formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy dany przepis rozumieć. Dopiero stwierdzenie wieloznaczności takiego sformułowania wymaga odwołania się do kontekstu językowego zawartego w innych przepisach danego aktu prawnego. W niniejszej sprawie tego rodzaju potrzeba nie zachodzi. Literalne brzmienie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest jednoznaczne i pozbawione zwrotów niedookreślonych. Zatem interpretacja tego przepisu odbiegająca od jego literalnego brzmienia jest w ocenie Sądu niedopuszczalna. Zawarte w art. 59a – 59g Prawa budowlanego regulacje, wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Mają one za zadanie ograniczyć liczbę dokonywanych naruszeń projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę na etapie poprzedzającym oddanie obiektu budowlanego do użytkowania. W art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego przewidziana została sankcja w postaci kary pieniężnej. Stosownie do brzmienia wyżej wymienionego przepisu, jest ona wymierzana w przypadku stwierdzenia, w trakcie obowiązkowej kontroli, nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust.2 Prawa budowlanego. Tak więc, stwierdzenie w wyniku kontroli niezgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki (pkt. 1) lub z projektem architektoniczno – budowlanym, w zakresie określonym w pkt 2 lit. a - f cytowanego przepisu, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia, przewidzianej wyżej wymienionym przepisem, kary. Używając sformułowania "w przypadku stwierdzenia (...) nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2", ustawodawca wyraźnie wskazał przesłanki warunkujące wymierzenia kary pieniężnej. Zgodzić się w tej sytuacji należy z wyrażonym w zaskarżonym wyroku poglądem, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż jedynie nieprawidłowości mające charakter "istotnych" odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają na wymierzenie kary w trybie art. 59f ust. 1 cytowanej ustawy. Fakt, iż w poprzednim brzemieniu art. 59f ust. 1 – przed nowelizacja z dnia 16 kwietnia 2004 roku – używano określenia "istotnego odstępstwa lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę", świadczy o tym, iż wolą ustawodawcy było zastąpienie tego niedookreślonego zwrotu, określonymi, w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, precyzyjnie przypadkami. Już tylko ubocznie zauważyć należy, że zamieszczone w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego przesłanki warunkujące wymierzenia kary w zasadzie pokrywają się z wymienionym w ust. 5 art. 36a cytowanej ustawy katalogiem istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwalania na budowę. Posługując się w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, pojęciem "nieprawidłowości", a nie "istotnych odstąpień" o których mowa w art. 36a ust. 5 cytowanej ustawy, ustawodawca dał wyraz temu, iż nie zamierzał nadać im identycznego znaczenia. Reasumując, stwierdzić należy, że z literalnego i jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 cytowanej ustawy, bez potrzeby ustalenia czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Prezentując przedstawiony wyżej pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny – w obecnym składzie – nie podzielił wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2008 roku w sprawie sygn. akt II OSK 324/07 stanowiska, iż jedynie nieprawidłowości mające charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, pozwalają na nałożenie kary pieniężnej w trybie art. 59 f ust. 1 w związku z art. 59 a ust. 2 Prawa budowalanego. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.