V SA/Wa 2632/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Irena Kudiura, Asesor WSA - Marta Laskowska, Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne uchyla zaskarżoną decyzje. Przedmiotem skargi z 30 sierpnia 2007 r. (data wpływu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) wniesionej przez Z.D. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2007 r., o numerze [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2007 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne własne. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 4 kwietnia 2007 r. Z.D. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie własne w kwocie [...] zł, dodatkowej opłaty oraz należnych odsetek za zwłokę, a także odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie pracowników. Wniosek umotywował bardzo trudną sytuacją materialną, wskazując jednocześnie, iż zadłużenie powstało na skutek nieprawidłowego zastosowania przepisów przez pracowników ZUS. W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, w związku z art. 28 ust. 3 a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne w łącznej kwocie [...] zł. Oceniając zasadność umorzenia należności w kontekście art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365), Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaznaczył, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie. Organ wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zainteresowany nadal prowadzi działalność gospodarczą i z tego tytułu osiąga dochód, a jego sytuacja materialna uległa poprawie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powtórzył argumenty dotyczącej ciężkiej sytuacji finansowej, która jego zdaniem uzasadnia umorzenie zaległych należności względem ZUS. Zaznaczył też, że przewlekła choroba jego żony pociąga za sobą konieczność ponoszenia dodatkowych, wysokich kosztów leczenia. Decyzją z [...] sierpnia 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2007 r. Organ odwoławczy podkreślił, że ponowne rozpatrzenie sprawy i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego wskazuje, iż w sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności z art. 28 ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Prezes ZUS zauważył, iż uzyskiwany przez zainteresowanego dochód wyklucza możliwość umorzenia należnych zaległości. Ponadto skarżący nie wykazał aby choroba żony pozbawiła go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego uregulowanie zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2007 r., Z.D. zwrócił się o jej uchylenie. W motywach skargi podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawiera elementów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., zaś Prezes Zakładu, dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca także uwagę na art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stanął na stanowisku, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja z [...] sierpnia 2007 r. wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jak i decyzja wydana w dniu [...] czerwca 2007 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę to jest Dyrektora Oddziału Z.Z. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym Dyrektora Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA, m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66 - 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów, NSA podkreślił, że art. 74 ust. 5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie Dyrektora Oddziału ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz .U. nr 9, poz. 26 ze zm.) stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku zaś stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek, decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.su.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66. ust. 1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS – co wyjaśniono powyżej – ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej, biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie – jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego – zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie bowiem decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. podpisał z upoważnienia Prezesa ZUS, Dyrektor Oddziału Z.Z. Ta sama osoba podpisała również decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć należy, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. W związku z powyższym wskazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, iż przedwczesną byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy oceny istnienia przesłanek umorzenia należności obciążających skarżącego oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa Zakładu. Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, iż wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego, posiadając stosowne upoważnienie, działał Dyrektor Oddziału ZUS. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.