II OSK 590/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2079/07 w sprawie ze skargi E. B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wójt Gminy Zielonka wystąpił do Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji pod nazwą siedlisko rolnicze (w tym budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego ze stajnią na 16 koni, przyłączami: energetycznym, wodociągowym, gazowym, kanalizacyjnym oraz bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe i szczelnym zbiornikiem na gnojowicę) na działkach nr [...], [...], [...], będących własnością E. B., położonych w otulinie Ojcowskiego Parku Narodowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Dyrektor Ojcowskiego Parku Narodowego odmówił uzgodnienia wnioskowego projektu decyzji Wójta Gminy Zielonka. Skarżąca wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] września 2006 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r. w sprawie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę indywidualną dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Brak uzgodnienia planowanej inwestycji powoduje ograniczenia praw własności skarżącej, która nie może w pełni korzystać z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Własność, stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji może być ograniczona tylko drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Taką właśnie ustawą ograniczającą prawo własności jest ustawa o ochronie przyrody, przewidująca m.in. wyznaczenie wokół parku narodowego otuliny, która ma zabezpieczyć park narodowy przed zagrożeniami wynikającymi z działalności człowieka. W otulinie można więc lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka, czyli takie, które są zgodne z ustawowymi celami otuliny i korytarza ekologicznego, wynikającymi z definicji zawartych w art. 5 pkt 14 oraz art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem Ministra Środowiska prawidłowo zatem postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. odmówiono uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, z uwagi na brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2007 r. zawiera prawidłową ocenę kwestionowanego przez skarżącą postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r., ze wskazaniem na istnienie zarówno podstaw procesowych, jak i materialnoprawnych, do wydania tego postanowienia o treści kwestionowanej przez skarżącą. Art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nadaje Dyrektorowi Ojcowskiego Parku Narodowego uprawnienie do oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji przez pryzmat całokształtu regulacji prawnych dotyczących obszaru, na którym położone są działki skarżącej. Obszarem tym jest otulina Ojcowskiego Parku Narodowego, będąca ustawowo zdefiniowaną w art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody, formą prawną ochrony zasobów parku narodowego przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Jakkolwiek w ustawie o ochronie przyrody nie określono wprost wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości położonych na jej obszarze, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego, to z uwagi na cel otuliny, stanowi ona podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania prawa własności tych nieruchomości. Dyrektor Ojcowskiego Parku Narodowego w postanowieniu z dnia [...] września 2006 r. wykazał, jakiego rodzaju zagrożenia dla realizacji celu otuliny niesie ze sobą dopuszczenie do lokalizacji wnioskowanej przez skarżącą inwestycji. Ponadto wskazano także na uwarunkowania prawne wynikające z faktu zgłoszenia obszaru obejmującego działkę skarżącej do Komisji Europejskiej, dla objęcia go dodatkową formą ochrony w ramach programu "Natura 2000". Ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nie muszą dla ich zidentyfikowania wynikać jedynie z literalnej treści przepisów prawa. Jako normy prawne, ograniczenia te mogą być rekonstruowane także na podstawie przepisów określających cele ochrony przyrody i jej poszczególne formy. Ustawowe umocowanie dyrektora parku narodowego do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy służy zatem konieczności uwzględnienia tych wszystkich prawnie określonych uwarunkowań przyrodniczych, które dają podstawę do rekonstruowania prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości ze względu na ustawowo zdefiniowane cele i środki ochrony przyrody. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 pkt 2 i 14 oraz art. 11 ustawy o ochronie przyrody, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżąca podniosła, że tylko jedna z trzech działek leży w podlegającym ograniczonej ochronie korytarzu ekologicznym, dwie pozostałe znajdują się poza tym obszarem. Organy, a także Sąd pierwszej instancji nie dostrzegły, że żaden przepis prawa nie pozwala na twierdzenie, że chronione ma być również otoczenie korytarza ekologicznego, ponieważ położenie nieruchomości poza obszarem prawnie chronionym wyklucza stosowanie przepisów dotyczących tych obszarów. Ponadto podstawą ograniczenia praw i wolności jednostki, szczególnie dotyczących prawa własności, stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji może być jedynie norma ustawowa, wyraźnie wprowadzająca możliwość orzeczenia określonego zakazu. W wypadku braku uchwalonego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, jak ma to miejsce w tej sprawie, Dyrektor Ojcowskiego Parku Narodowego wydający postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji, zobowiązany był do wskazania przepisu szczególnego, który na określonym obszarze wprowadzałby zakaz zabudowy. Skoro ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie otuliny, zakazu tego nie możne wprowadzić dyrektor parku narodowego odmawiając uzgodnienia decyzji. Bezpodstawnym i nieprawidłowym jest wniosek Sądu, że podstawą odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na terenie otuliny może być ogólna norma, stanowiąca, iż zadaniem dyrektora parku narodowego jest chronienie przyrody. Zdaniem skarżącej stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, że ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nie muszą wprost wynikać z zakazów ustawowych, lecz mogą być rekonstruowane na podstawie przepisów określających cele ochrony przyrody i jej poszczególnych form, prowadzi do w zasadzie nieograniczonego i absolutnie swobodnego ingerowania w sferę konstytucyjnie chronionego prawa własności. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnia na podstawie jakich przepisów ustawy o ochronie przyrody należy konstruować zakaz zabudowy. Zdaniem skarżącej takiej podstawy nie można upatrywać w treści art. 11 ani art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto wśród prawnych form ochrony przyrody, wymienionych w art. 6 ustawy o ochronie przyrody nie została wymieniona otulina parku narodowego. Skarżąca podniosła także, iż możliwość negatywnego wpływu na korytarz ekologiczny w przedmiotowej sprawie powinna zostać zbadana i stwierdzona po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania dowodowego w odniesieniu do oznaczonych nieruchomości. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że postanowienie Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego nie narusza rażąco prawa. W piśmie z dnia 18 grudnia 2008 r. skarżąca przedstawiła nowe uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej. W zakresie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skarżąca podniosła, że Minister Środowiska błędnie rozpoznał zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności w odniesieniu do innego aktu administracyjnego (postanowienie Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r., znak [...] odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy działek nr [...]. [...] i [...]), niż ten, który w istocie kwestionowano - postanowienie Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r., znak [...] odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w B.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do nowego uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W piśmie z dnia 18 grudnia 2008 r. skarżąca przedstawiając nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych podniosła, że wnosiła o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r. [...] odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w Brzozówce, a nie jak błędnie przyjął Minister Środowiska i Sąd pierwszej instancji postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r., nr [...] odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działkach nr [...], [...], [...]. Z takim zarzutem skarżącej nie można się zgodzić. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w piśmie z dnia 12 lutego 2007 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r. znak: [...]. Minister Środowiska, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., które zostało utrzymane w mocy postanowieniem tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r., odmówił stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r., znak [...] odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą siedlisko rolnicze (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gospodarczego oraz stajni) na działkach nr [...], [...], [...]., w uzasadnieniu wskazując, że skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] września 2006 r. przedstawiła nieprawidłową numerację działek, bowiem przedmiotowa sprawa dotyczy działek o numerach [...], [...], [...], nie zaś działki nr [...], czego dowiedziono w trakcie postępowania. Skarżąca w toku zarówno postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego nie wskazywała w żaden sposób, iż domaga się stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r., znak [...], w szczególności nie podnosiła tego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani w skardze do sądu administracyjnego. Wprost przeciwnie ze skargi jednoznacznie wynika, iż skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r., znak [...] odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą siedlisko rolnicze (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gospodarczego oraz stajni) na działkach nr [...], [...], [...]. W szczególności skarżąca w skardze podnosiła, że tylko jedna spośród trzech posiadanych przez nią działek nr [...], [...] i [...] leży w podlegającym ograniczonej ochronie korytarzu ekologicznym. Na zmianę tej oceny nie może wpłynąć fakt, że we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] września 2006 r. znak [...] skarżąca podała jako oznaczenie działki numer [...] zwłaszcza, że z treści tego wniosku wynika, iż skarżąca kwestionuje odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na jej wniosek działki należącej do skarżącej, natomiast postanowienie Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r., znak [...] o odmowie uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dotyczyło inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wraz z przyłączami na działce nr [...] w B., gdzie wnioskodawcą był K. Ł., a skarżąca była jedynie uczestnikiem postępowania. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarżącej należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydane w postępowaniu nieważnościowym, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako środka odwoławczego od postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na wydanie bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 7 i 77 KPA, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, należało rozważyć, czy odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy organ miał podstawy do przyjęcia, iż kwestionowane postanowienie nie narusza rażąco prawa. Stwierdzenie nieważności postanowienia (decyzji) jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (postanowienia) ma na celu wyjaśnienie czy zachodzi kwalifikowana niezgodność z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2007 r. jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji zawiera prawidłową ocenę kwestionowanego przez skarżącą postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r. Odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia organ zajął stanowisko, że kwestionowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i nie ma podstaw do przyjęcia, że narusza rażąco przepisy przytoczone przez skarżącą. Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko. Postanowienie z dnia [...] września 2006 r. wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stosownie do którego dyrektor parku narodowego dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 106 K.p.a., w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny. Teren inwestycji znajduje się w na obszarze otuliny Ojcowskiego Parku Narodowego, co wynika z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 1997 r. w sprawie Ojcowskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 99, poz. 607). Ustawa o ochronie przyrody wyczerpująco reguluje różnorodne aspekty tworzenia i funkcjonowania parku narodowego. Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Ustawodawca ustanowił różnego rodzaju zakazy obowiązujące na terenie parku, w tym zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych. Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że jakkolwiek w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 ustawy o ochronie przyrody, to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami skarżącej, że art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 pkt 2 i 14 oraz art. 11 ustawy o ochronie przyrody nie mogą stanowić podstawy odmowy wyrażenia zgody na lokalizację inwestycji, a wyznaczenie otuliny parku narodowego nie wiąże się z wprowadzeniem przez ustawodawcę jakichkolwiek ograniczeń lub zakazów. Przyjęcie takiej wykładni przepisów ustawy o ochronie przyrody i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadziłoby tego, że wyznaczenie otuliny parku narodowego byłoby zupełnie bezcelowe, ponieważ nie zabezpieczałaby ona w żaden sposób parku narodowego. W postanowieniu z dnia [...] września 2006 r. Dyrektor Ojcowskiego Parku Narodowego przedstawił analizę celu otuliny w części obejmującej działki gruntu skarżącej i wskazał jakiego rodzaju zagrożenia dla realizacji tego celu niesie ze sobą dopuszczenie do lokalizacji wnioskowanej przez skarżącą inwestycji. Organ poparł swoją ocenę stosownymi w tym względzie opracowaniami analitycznymi, w szczególności opinią przyrodniczą dotyczącą uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dz. [...], [...] i [...] w B., opracowanej przez dr A. K.. Należy także wskazać, co całkowicie pomija skarżąca, że z postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r. wynika, że Minister Środowiska przekazał do Komisji Europejskiej projekt listy specjalnych obszarów ochrony siedlisk, w którym znalazł się obszar pod nazwą "Dolina Prądnika", na terenie którego znajdują się działki skarżącej. Oznacza to, że stosownie do art. 33 ust.1 w związku z ust. 2 ustawy o ochronie przyrody na obszarze tym, do czasu zatwierdzenia przez Komisję Europejską jako obszar mający znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia jako specjalny obszar ochronny siedlisk zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony tego obszaru. Dodatkowo należy podnieść, że prawo własności traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści, w porównaniu z innymi prawem, w stosunku do rzeczy, nie jest jednak prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem w swojej treści niczym nieograniczonym. Ochrony własności osobistej nie można rozumieć krańcowo, w tym sensie, że każda ingerencja w sferę własności osobistej stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. (orzeczenie TK 4 grudnia 1990 r., K 12/90). Art. 64 ust. 3 Konstytucja RP daje bowiem podstawy do ograniczenia w uzasadnionym zakresie prawa własności. Jakkolwiek negatywne uzgodnienie planowanej inwestycji stanowiące podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pociąga ze sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącej, która tym samym nie może w pełnym zakresie korzystać z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, to ograniczenie prawa własności w tym zakresie jest dopuszczalne, albowiem za wystarczającą podstawę tego ograniczenia należy uznać przepisy art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody dotyczące otulin. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż Minister Środowiska słusznie odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r., z uwagi na to, że podnoszone przez skarżącą zarzuty, iż kwestionowane postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa są bezzasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.