IV SA/Wa 2079/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron, Asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r. w sprawie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że Wójt Gminy Z. wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji pod nazwą siedlisko rolnicze (w tym budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, ze stajnią na 16 koni, przyłączami: energetycznym, wodociągowym, gazowym, kanalizacyjnym oraz bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe i szczelnym zbiornikiem na gnojowicę), na działkach nr [...] będących własnością E. B., położonych w otulinie [...] Parku Narodowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia wnioskowanego projektu decyzji Wójta Gminy Z. E. B. wystąpiła do Ministra Środowiska wniosek o stwierdzenie nieważności powołanego postanowienia z dnia [...] września 2006 r., lecz postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] września 2006 r., stwierdzając, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się na terenie otuliny [...] Parku Narodowego, na działkach rolnych oraz działce leśnej o numerach [...] zlokalizowanych w korytarzu ekologicznym (działka leśna) oraz w jego bezpośrednim sąsiedztwie (działki rolne), dlatego Dyrektor [...] Parku Narodowego był organem właściwym do uzgodnienia wnioskowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Dyrektor [...] Parku Narodowego nie przekroczył również sowich kompetencji, ponieważ jego uzgodnienie dotyczy oceny inwestycji z punktu widzenia ochrony przyrody i zagrożeń dla Parku, nie zaś przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Ustosunkowanie się do zarzutów rażącego naruszenia prawa, przedstawionych we wniosku skarżącej, nie jest natomiast możliwe, ponieważ skarżąca odwołuje się do nieistniejących w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzeń. Ustawodawca nakazuje chronić przyrodę, nie tylko na obszarach rezerwatów przyrody i parków narodowych, ale na wszystkich terenach, na których występuje, również poza wymienionymi formami ochrony, stosownie do art. 2 i art. 3 ustawy o ochronie przyrody. Skoro więc decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zastępuje ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego do czasu jego 1 Sygn. akt IV SAM/a 2079/07 uchwalenia, logicznym jest, że przy jej wydaniu należy mieć na uwadze pewnego rodzaju wytyczne dotyczące tego planu. Zadaniem tej decyzji jest bowiem określenie takich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jakie dopuszczałby dla analizowanego obszaru plan miejscowy. Uwzględniając treść art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, należy wskazać, że ograniczenie w dowolności działań inwestycyjnych i zagospodarowania terenu, dotyczy nie tylko granic form ochrony przyrody ich otulin, ale całej przyrody i nie jest jedynie wymysłem organów administracyjnych, a znajduje potwierdzenie w aktach prawnych. Każda inwestycja podlega ograniczeniom ze względu na ochronę przyrody, nie tylko na terenach objętych prawną ochroną. W takim przypadku właściciel musi brać pod uwagę pewne "niedogodności" wynikające z przedstawionych przesłanek. Co prawda ustawodawca, godzi się na zaburzenie naturalnych procesów ekologicznych, jednak musi ono być zgodne z wymaganiami ochrony przyrody zawartymi w ustawie o ochronie przyrody, dotyczącymi zarówno form ochrony przyrody, jako objętych szczególną ochroną (np. park narodowy), jak też pozostałych tworów i składników przyrody, stosownie do art. 2 i art. 3 ustawy o ochronie przyrody. Nie można stwierdzić, iż w przypadku wymienionym przez skarżącą zaistniało naruszenie Konstytucji RP, a dokładnie naruszenie prawa własności oraz równości wobec prawa. Nie jest tak, że właściciel może zagospodarować swoją nieruchomość tylko w jeden sposób. Istnieje więcej niż jeden dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości. Do organu orzekającego w niniejszej sprawie należało tylko sprawdzenie, czy sposób zaproponowany przez inwestora mieści się w granicach wyznaczonych ustawą. Organ I instancji sprawdzenia takiego dokonał i doszedł do przekonania, że zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w wariantach określonych przez pryzmat kompetencji organu uzgadniającego, w tym przypadku w granicach ustawowego celu wyznaczenia otuliny [...] Parku Narodowego. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy. W zaistniałym przypadku do takich czynności nigdy nie doszło. Zajęcie stanowiska przez organ w ramach uzgodnień decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mieści się w ramach tzw. "uznania administracyjnego", nie oznacza to jednak zezwolenia na dowolne, arbitralne rozstrzygnięcie. Organ uzgadniający oparł się na pełnej analizie z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez siebie co stanowi podstawę jego rozstrzygnięcia. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Środowiska stwierdził, że według przepisów ustawy o ochronie przyrody, obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę indywidualnie dla formy Sygn. akt IV SA/Wa 2079/07 ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Za zagrożenie zewnętrzne, uznaje się czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swe źródło pozą granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej. Brak uzgodnienia planowanej inwestycji powoduje ograniczenie prawa własności skarżącej, która nie może w pełni korzystać z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Jednak według art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie naruszą ona istoty prawa własności. Taka właśnie ustawą, ograniczającą prawo własności, jest ustawa o ochronie przyrody, wskazująca m.in. na wyznaczeniu wokół parku narodowego otuliny, mającej zabezpieczać tę formę ochrony przyrody przed zagrożeniami wynikającymi z działalności człowieka. W otulinie można więc lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka, czyli takie, które są zgodne z ustawowym celem otuliny i korytarza ekologicznego, wynikającymi z definicji zawartych w art. 5 pkt 14 oraz art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Organ I instancji, na mocy przyznanych mu kompetencji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja pozostaje w sprzeczności z ww. przepisami ustawy, w związku z czym odmówił uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia. Słuszność takiego wywodu znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1305/06, w którym wskazano, że o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądzą brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny i wystarczającą podstawą do stosowania ograniczenia prawa własności nieruchomości w tym zakresie są przepisy ustawy o ochronie przyrody. Również z przepisów art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, iż środowisko stanowi wartość konstytucyjną o szczególnym znaczeniu, co akcentuje nie tylko dopuszczalność, ale i potrzeby ustanawiania ograniczeń wolności i praw z uwagi na ochronę środowiska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2007 r., skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2007 r., względnie uchylenie tych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że ustanowienie otuliny nie wiąże się z wprowadzeniem przez ustawodawcę jakichkolwiek ograniczeń lub zakazów. W korytarzu ekologicznym, podlegającym ograniczonej ochronie, położona jest natomiast tylko jedna działka skarżącej, dwie pozostałe znajdują się poza tym obszarem. Żaden zaś przepis prawa nie pozwala na twierdzenie, że chronione ma być również otoczenie korytarza ekologicznego, ponieważ położenie nieruchomości poza obszarami prawnie 3 Sygn. akt IV SAM/a 2079/07 chronionymi wyklucza stosowanie przepisów tychże obszarów dotyczących. Dyrektor [...] Parku Narodowego nie był więc uprawniony do działania jedynie w oparciu o swoje swobodne i niczym nie skrępowane uznanie, skoro nie istniał żaden przepis prawa materialnego mogący być podstawą prawną kwestionowanego postanowienia. Powszechnie przyjętym jest, że podstawą ograniczania praw i wolności jednostki, szczególnie dotyczących prawa własności, może być jedynie norma ustawowa, wyraźnie wprowadzająca możliwość orzeczenia określonego zakazu, co wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Dyrektor [...] Parku Narodowego, wydając postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji, zobowiązany był do wskazania przepisu szczególnego, który na określonym obszarze wprowadzałby zakaz zabudowy. Skoro jednak ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie otuliny, zakazu tego nie może wprowadzić także Dyrektor [...] Parku Narodowego, odmawiając uzgodnienia decyzji. Sama norma kompetencyjna zezwalająca Dyrektorowi [...] Parku Narodowego na uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być podstawą tak znaczącej ingerencji w prawa i wolności jednostki, jak to ma miejsce w sytuacji faktycznej. Podstawą taką może być jedynie norma, która upoważnia do wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie otuliny. Ponieważ w polskim systemie prawnym taka norma nie istnieje, niedopuszczalne jest ograniczenie prawa własności polegające na wprowadzeniu jedynie przez odmowę uzgodnienia decyzji faktycznego zakazu zabudowy. Pełna analiza okoliczności faktycznych nie mogła polegać tylko i wyłącznie na specjalistycznej wiedzy posiadanej przez Dyrektora [...] Parku Narodowego, która to pozwoliła mu na uznaniowe stwierdzenie w postanowieniu odmawiającym uzgodnienia decyzji, że "urbanizacja działki zlokalizowanej w korytarzu ekologicznym oraz dwóch kolejnych, bezpośrednio z nim sąsiadujących, poddaje w wątpliwość funkcjonowanie tego korytarza". Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, w sytuacji kiedy organ administracji publicznej działa w ramach uznania administracyjnego stoi w oczywistej sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa. Na tle okoliczności faktycznych, interesem społecznym jest niewątpliwie ochrona przyrody, natomiast słusznym interesem strony jest korzystanie zgodnie z prawem z nieruchomości, a więc swobodne wykonywanie prawa własności. W wypadku ewentualnej kolizji obu tych interesów, zadaniem organu administracyjnego jest szukanie i zastosowanie możliwie najbardziej celowego w danej sytuacji rozwiązania. Powołanie się przez organ administracji na interes społeczny wymaga wskazania, na czym on polega w konkretnej sytuacji i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony. Jakkolwiek Dyrektor [...] Parku Narodowego działał uznaniowo, Minister Środowiska ze względu na treść art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a., będąc organem odwoławczym, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed 4 Sygn. akt IV SA/Wa 2079/07 organem I instancji, zwłaszcza zaś materiał dowodowy zebrany i zanalizowany przez ten organ (organ odwoławczy może ocenić ten materiał dowodowy lub poszczególne dowody inaczej niż organ I instancji). Możliwość negatywnego wpływu na korytarz ekologiczny w przedmiotowej sprawie powinna zostać zbadana i stwierdzona, po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania dowodowego w odniesieniu do oznaczonych nieruchomości. Jeżeli takiego postępowania nie przeprowadził Dyrektor [...] Parku Narodowego, stosowne działania w tym zakresie powinien był podjąć Minister Środowiska. Nie znajduje uzasadnienia w żadnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego konkluzja, będąca jedną z podstaw odmowy uzgodnienia decyzji przez Dyrektora [...] Parku Narodowego, że "uzbrojenie tego terenu będzie pretekstem do dalszych inwestycji". Jeżeli nie jest możliwym wskazanie przepisu, z którym wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu byłby sprzeczny, niedopuszczalne jest obciążanie skarżącej potencjalnymi, przyszłymi, zgodnymi z prawem działaniami innych osób. Ministrowi Środowiska zarzucić w konsekwencji należy także naruszenie zasady jednakowej ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności oraz zasady równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, przytaczając motywy zaskarżonego postanowienia i dodatkową argumentację odnoszącą się do zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało w warunkach procesowych określonych w art. 156 i nast. w zw. z art. 126 kpa, jako w procedurze oceny legalności, kwestionowanego przez skarżącą, postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r. Procedura ta jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem w stosunku do instancyjnego postępowania zażaleniowego wobec wskazanego postanowienia, dlatego też w jego toku, Minister Środowiska, wbrew zarzutom skargi, mógł jedynie dokonać oceny prawidłowości postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r. przez pryzmat okoliczności określonych w art. 156 §1 kpa, jako wadliwości prawnych skutkujących nieważnością postanowienia. Nie mógł natomiast rozpatrywać sprawy objętej tym postanowieniem, jako organ odwoławczy w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dlatego zarzuty skargi dotyczące zaniechania przeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania dowodowego w ramach art. 136 w zw. z art. 144 kpa, nie mogły być uwzględnione. Działając w granicach wyznaczonych art. 156 i nast. kpa, Minister Środowiska zobowiązany był w szczególności do oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianym Sygn. akt IV SA/Wa 2079/07 postanowieniu znajduje podstawę prawną w obowiązujących przepisach prawa, i czy nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których zostało wydane. Z art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa wynika bowiem, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które wydane zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie postanowienia bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do wydania postanowienia w zakresie danej sprawy. Rażące naruszenia prawa polega natomiast na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania postanowienia, lecz rozstrzygnięcie zawarte w tym postanowieniu pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których postanowienie zostało wydane, lub które uprawniały organ do wydania postanowienia. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym postanowieniu od chwili jego wydania, a więc treść postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jego wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu postanowienia nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samym postanowieniu. Zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2007 r. zawiera prawidłową ocenę kwestionowanego przez skarżącą postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r., ze wskazaniem na istnienie zarówno podstaw procesowych, jak i materialnoprawnych, do wydania postanowienia z dnia [...] września 2006 r. o treści kwestionowanej przez skarżącą. Postanowienie z dnia [...] września 2006 r. wydane bowiem zostało na podstawie art. 106 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). O ile jednak art. 106 kpa określa procesową formę postanowienia, w której Dyrektor [...]Parku Narodowego dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, współdecydując tym samym w tej właśnie formie prawnej o ostatecznym kształcie rozstrzygnięcia w zakresie oceny prawnej dopuszczalności lokalizacji, wnioskowanej przez skarżąca inwestycji, o tyle przepis art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, nadaje Dyrektorowi [...] Parku Narodowego uprawnienie do oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji przez pryzmat całokształtu regulacji prawnych dotyczących obszaru, na którym położone są działki skarżącej. Obszarem tym jest natomiast otulina [...] Parku Narodowego, będąca ustawowo zdefiniowaną w art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), formą prawną ochrony zasobów parku narodowego przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Faktem jest, iż w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak, jak ustawodawca uczynił to w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 tej ustawy. Nie oznacza to jednak braku w tym względzie jakichkolwiek, dających się 6 Sygn. akt IV SA/Wa 2079/07 prawnie uzasadnić, ograniczeń, ponieważ sam ustawowo określony cel otuliny stanowi taką właśnie podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie, dla zapobieżenia zniweczenia ustawowego celu otuliny. Formułowanie takich ograniczeń wymaga oczywiście zidentyfikowania celu otuliny w konkretnym, rozpatrywanym przypadku, i wykazania, że wnioskowany sposób zagospodarowania nieruchomości - będący przejawem wykonywania prawa własności tej nieruchomości - zniweczy ustawowy cel otuliny lub go ograniczy. W postanowieniu z dnia [...] września 2006 r., Dyrektor [...] Parku Narodowego przedstawił analizę celu otuliny w części obejmującej działki gruntu skarżącej i wykazał, jakiego rodzaju zagrożenia dla realizacji tego celu niesie ze sobą dopuszczenie do lokalizacji wnioskowanej przez skarżącą inwestycji. Organ orzekający poparł przy tym swoją ocenę stosownymi w tym względzie opracowaniami analitycznymi, zarówno opinią przyrodniczą dotyczącą obszaru działek gruntu skarżącej, jak i opracowaniami analizującymi poszczególne aspekty otuliny w zakresie zapewnienia przyrodniczej łączności parku z otoczeniem, szczególnie ze względu na położenie jednej z działek gruntu skarżącej w tzw. korytarzu ekologicznym na terenie otuliny, mającym w rozumieniu ustawodawcy (art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody ) umożliwiać migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Ponadto, w postanowieniu z dnia [...] września 2006 r. wskazano na stosowne regulacje ustawy o ochronie przyrody, w tym także na uwarunkowania prawne wynikające z faktu zgłoszenia obszaru obejmującego m.in. działki gruntu skarżącej, do Komisji Europejskiej, dla objęcia go dodatkową formą ochrony w ramach programu "[...]". Powyższe oznacza, iż Dyrektor [...] Parku Narodowego był prawnie umocowany do wydania postanowienia z dnia [...] września 2006 r, którego treść znajduje swoje źródło w przepisach ustawy o ochronie przyrody, przez co -jak słusznie zauważył Minister Środowiska - postanowienie to nie zostało wydane bez podstawy prawnej, szczególnie w zakresie ograniczeń, jakie zostały w tym postanowieniu zidentyfikowane. Tym samym, brak jest podstaw do formułowania wobec przedmiotowego postanowienia także zarzutu rażącego naruszenia prawa, skoro postanowienie to, szczególnie w zakresie zawartego w nim rozstrzygnięcia, nie pozostaje w oczywistej, nie budzącej interpretacyjnych wątpliwości, sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których dokonuje się oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji poprzez ustalanie warunków zabudowy danego terenu. Ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, inaczej niż ograniczenia samego prawa własności, jeżeli mają służyć konstytucyjnie określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ochronie środowiska, którego istotną częścią są zasoby przyrodnicze, w szczególności ujęte w ustawowe formy ochrony, nie muszą dla ich zidentyfikowania wynikać jedynie z literalnej treści przepisów prawa. Jako normy prawne, ograniczenia te mogą być rekonstruowane także na podstawie przepisów określających cele ochrony przyrody i jej poszczególnych form. Istotne jest, aby dla zachowania konstytucyjności 7 Sygn. akt IV SA/Wa 2079/07 tych norm, ich rekonstrukcja wynikała z przepisów rangi ustawowej. Jeżeli bowiem, dla realizacji przez Dyrektora [...] Parku Narodowego, ustawowego uprawnienia określonego w art. 53 ust. 3 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miałaby istnieć literalnie wysłowiona przez ustawodawcę norma prawna dająca podstawę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak wskazała na to skarżąca, to obowiązek zastosowania takiej normy spoczywałby na organie wydającym decyzję o warunkach zabudowy niezależnie od wyniku uzgodnienia jej projektu przez dyrektora parku narodowego. Ustawowe umocowanie dyrektora parku narodowego do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy, służy zatem, w ocenie Sądu, konieczności uwzględnienia tych wszystkich prawnie określonych uwarunkowań przyrodniczych, które dają podstawę do rekonstruowania prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości ze względu na ustawowo zdefiniowane cele i środki ochrony przyrody, której to rekonstrukcji tych norm, w odniesieniu do parku narodowego i jego otuliny, dokonuje dyrektor parku narodowego, jako właściwy do realizacji ustawowych zadań z zakresu tej formy ochrony przyrody. Przy tak rozumianym istnieniu ustawowych norm ograniczających zagospodarowanie nieruchomości położonych w otulinie parku narodowego, nie można postanowieniu Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] września 2006 r. postawić zarzutu wadliwości prawnej z art. 156 §1 pkt 2 kpa. Organ nadzoru wykazał przy tym umocowanie postanowienia z dnia [...] września 2006 r. także w podstawach prawnych mających swoje źródło we wskazanych w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2007 r. przepisach Konstytucji RP, co oznacza, że postanowienie z dnia [...] września 2006 r. posiada podstawę prawną również w tych regulacjach prawnych, których konstytucyjny kontekst nie został w tym postanowieniu wyraźnie wyartykułowany, ale samo już istnienie tego kontekstu wyklucza uznanie postanowienia z dnia [...] września 2006 r. za wydane bez podstawy prawnej. Z akt sprawy nie wynika, aby postanowienie z dnia [...] września 2006 r. mogło być dotknięte innymi wadami prawnymi, określonymi w art. 156 §1 kpa. Przy braku zaś istnienia wadliwości prawnych określonych w art. 156 §1 kpa, pozostałe zarzuty skargi o naruszeniu w szczególności zasady jednakowej ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności i zasady równości wobec prawa, nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżąca skutku uchylenia zaskarżonego postanowienia, skoro nie mają one znaczenia dla oceny prawnej zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2007 r., jako wydanego w postępowaniu nadzorczym, nie zaś w instancyjnym postępowaniu odwoławczym. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł, jak w sentencji.