I OSK 272/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Jerzy Solarski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 612/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Białymstoku na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zwolnienia ze służby w policji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Bk 612/07, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Białymstoku, uchylił postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zwolnienia ze służby w policji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Komendant Powiatowy Policji w Mońkach rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zwolnił D. M. ze służby w Policji. Następnie w dniu [...] czerwca 2007 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w Białymstoku wpłynęło pismo Prokuratora Okręgowego w Białymstoku, w którym na zasadzie art. 183 § 1 k.p.a. zgłosił on udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwolnienia, składając jednocześnie odwołanie od wydanego rozkazu personalnego. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od wymienionego wyżej rozkazu personalnego. Organ stwierdził, że udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym został uregulowany przepisami art. 182–189 k.p.a. Zgodnie z art. 183 § 1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania, z kolei art. 188 k.p.a. stanowi, iż prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182–184 służą prawa strony. Zatem art. 188 k.p.a. przyznaje prokuratorowi uprawnienia strony, w tym prawo do wniesienia odwołania, wyłącznie wtedy, gdy prokurator brał udział w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie. Prokurator nie może zatem przyłączyć się do postępowania po doręczeniu bądź ogłoszeniu decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, a przed wniesieniem odwołania przez którąkolwiek ze stron. Skoro w przedmiotowej sprawie Prokurator nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mógł złożyć odwołania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Prokurator Okręgowy w Białymstoku stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 183 § 1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Należy zatem przyjąć, że prokurator postanawia wziąć udział w postępowaniu wówczas, gdy wymaga tego ochrona praworządności. Prokurator uczestniczący w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182–184 k.p.a. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., służą mu jedynie prawa strony, co oznacza, że może w pełni skorzystać z uprawnień, które przepisy kodeksu przyznają stronie. Zgodnie z art. 188 k.p.a. prokuratorowi służą prawa strony tylko wtedy, gdy bierze udział w postępowaniu. Na podstawie art. 183 § 1 k.p.a. prokurator zgłosił udział w postępowaniu odwoławczym a jego uczestnictwem było złożenie odwołania, gdy w jego ocenie decyzja została wydana niezgodnie z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prokuratorowi przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji nie zaskarżonej przez stronę w sytuacji, gdy nie brał on udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie prezentowane są w tej kwestii dwa przeciwstawne stanowiska. Pierwsze z nich, podzielone w zaskarżonym postanowieniu, nieprzyznające w takiej sytuacji prokuratorowi legitymacji do wniesienia odwołania, zostało najpełniej zaprezentowane w Komentarzu do Kodeksu Postępowania Administracyjnego Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego (Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 800–802). Pogląd ten opiera się zasadniczo na wykładni gramatycznej przepisów art. 183 i art. 188 k.p.a. – skoro prokurator nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to w konsekwencji z uwagi na treść art. 188 k.p.a. nie może wnieść odwołania, z kolei użyty w art. 183 k.p.a. zwrot "prokuratorowi służy prawo wniesienia odwołania w każdym stadium postępowania" oznacza toczące się postępowanie, a nie postępowanie zakończone już nieostateczną decyzją. Argumenty przemawiające za poglądem przeciwstawnym, prezentowanym przez skarżącego, zostały przedstawione m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt II OSK 34/05 (ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 79). Argumenty te skupiają się głównie na wykładni celowościowej, ze szczególnym uwzględnieniem zadań prokuratora, do których należy strzeżenie praworządności. Zapewnienie prokuratorowi możliwości realizacji tych zadań przemawia za dopuszczalnością wnoszenia przez niego odwołania także wówczas, gdy nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podzielił ostatni z tych poglądów, wskazując, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70 ze zm.) zadaniem prokuratora jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, zadania te wykonuje on m.in. poprzez podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym (art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym został uregulowany w przepisach art. 182–189 K.p.a, w ramach których można wyróżnić trzy środki prawne służące realizacji jego zadań. I tak prokurator może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 182 k.p.a.), ma prawo zgłoszenia udziału w każdym stadium postępowania (art. 183 k.p.a.) oraz może złożyć sprzeciw od decyzji ostatecznej (art. 184 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji takie ukształtowanie uprawnień prokuratora ma na celu zagwarantowanie możliwości jego udziału na każdym etapie postępowania – od prawa żądania jego wszczęcia, aż do prawa kwestionowania decyzji ostatecznej – w celu zapewnienia zgodności postępowania z prawem, co należy uwzględniać przy interpretacji poszczególnych przepisów. W zakresie oceny dopuszczalności wniesienia przez prokuratora odwołania od decyzji istotne są regulacje zawarte w art. 183 § 1 i 188 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem, zgodnie z art. 188 k.p.a. prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182–184, służą prawa strony. Skoro przepis art. 183 k.p.a. stanowi o prawie udziału w każdym stadium postępowania, słowo "każdy" oznacza, że nie ma takiego stadium postępowania, z którego prokurator mógł by zostać wyłączony (por. W. Czerwiński, glosa do wyroku WSA z dnia 21 marca 2005 r. II SA/Ka 1659/03, Prok. i Pr. 2007/10/161). Przystąpienie prokuratora do postępowania w przypadku, gdy nie brał w nim wcześniej udziału, następuje przez złożenie odwołania. W celu zapewnienia, aby rozstrzygnięcie było zgodne z prawem prokurator może korzystać zarówno ze zwykłych środków prawnych przysługujących stronom, jak odwołanie oraz ze środków nadzwyczajnych. Prokuratorowi przyznano również szczególny środek prawny w postaci sprzeciwu – art. 184 k.p.a., jednakże środek ten przysługuje wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Ponadto sprzeciw może być wniesiony tylko wtedy, gdy przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę, zatem muszą zachodzić przesłanki do wzruszenia decyzji w jednym z tych trybów. Jak wskazuje się w piśmiennictwie sprzeciw prokuratorski stanowi wspólne określenie kilku różnych środków prawnych, których wspólną cechą jest ich nadzwyczajny charakter. Przyjęcie poglądu o niedopuszczalności złożenia odwołania, po pierwsze zmuszałoby prokuratora do oczekiwania, aż decyzja organu I instancji stanie się ostateczna i w tym okresie nie mógłby on podejmować żadnych działań, po drugie, jak wykazano powyżej, zakres kontroli decyzji w wyniku złożenia sprzeciwu, jest znacznie zawężony w stosunku do kontroli instancyjnej uruchamianej poprzez złożenie odwołania. W związku z tym, mając na uwadze zadania prokuratora, wykładnia celowościowa art. 183 § 1 i art. 188 k.p.a. przemawia za dopuszczalnością wniesienia przez prokuratora odwołania w sytuacji, gdy dostrzega on naruszenie prawa w wydanej decyzji, a strona nie jest zainteresowana jej zaskarżeniem, zamiast oczekiwania, aż decyzja ta stanie się ostateczna, co da możliwość złożenia sprzeciwu. Odpowiada to również wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania nakazującej posługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Jeżeli prokuratorowi w art. 188 k.p.a. przyznano prawa strony, to nie można ich ograniczyć tylko do tych praw, które przysługują stronom aktywnie uczestniczącym w postępowaniu, zaś w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie, z zachowaniem terminu przysługującego stronie uczestniczącej w postępowaniu. Takie zróżnicowanie uprawnień prokuratora nieuczestniczącego w postępowaniu i strony, która nie brała w nim udziału nie znajduje uzasadnienia. Ponadto skoro prokuratorowi przyznano prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej w nieograniczonym terminie, niezależnie od tego, czy brał udział w postępowaniu, czy też nie, to tym bardziej wychodząc z przesłanki a maiori ad minus należy przyjąć, że może on wnieść także odwołanie jako zwykły środek zaskarżenia, jednakże wobec zastrzeżenia z art. 188 k.p.a. tylko wówczas, gdy nie upłynął termin ustawowy, przewidziany dla stron. Zatem także wykładnia logiczna wskazuje, iż prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu, może na podstawie art. 183 § 1 i art. 188 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. wnosić odwołanie od nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu obrazę przepisów prawa materialnego wyrażającą się jego błędną interpretacją, a także naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, co przejawiło się naruszeniem treści art. 182–184 oraz art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w efekcie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając przedmiotowe postanowienie uznał prawo Prokuratora Okręgowego w Białymstoku do wniesienia środka odwoławczego w postaci zażalenia (pomyłka – winno być odwołania) na decyzję personalną Komendanta Powiatowego Policji Mońkach o zwolnieniu funkcjonariusza Policji D. M. ze służby w sytuacji, kiedy prokurator ten nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwolnienia, a pierwszym przejawem woli wzięcia takiego udziału było wniesienie środka odwoławczego. Mając powyższe na uwadze Komendant Wojewódzki Policji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia i ustalenie, iż Prokurator Okręgowy w Białymstoku, w istniejącym stanie faktycznym sprawy nie był uprawniony do wniesienia środka odwoławczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r. było wyrazem przyjętego poglądu prawnego sprowadzającego się do tezy, iż Prokurator, który wcześniej nie brał udziału w danym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją, nie ma prawa wnoszenia środka odwoławczego w tym postępowaniu. Pogląd taki wynika z analizy treści art. 183§ 1 k.p.a., który daje tego rodzaju uprawnienie Prokuratorowi w każdym stadium postępowania. Prokurator może zgłosić udział w postępowaniu administracyjnym, ale tylko w trakcie jego biegu w danym jego stadium, tj. pomiędzy jego wszczęciem a zakończeniem, a więc a contrario brak jest po jego stronie uprawnień do tego rodzaju czynności, jeżeli postępowanie w danym stadium jest zakończone, a pierwszym przejawem woli uczestnictwa jest wniesienie odwołania od zapadłego rozstrzygnięcia. Pogląd ten jest reprezentowany przez wielu autorów, jak np. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 800, teza 4, podobnie: M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 981. Zaznaczający się ostatnio w orzecznictwie trend do odmiennego traktowania przedmiotowego zagadnienia, czego wymownym wyrazem był wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 września 2005 r. w sprawie OSK 34/05, jak też inne wcześniejsze wyroki, sprowadzający się do tezy, iż Prokurator nie biorący udziału w postępowaniu może na podstawie art. 183 1 i art. 188 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej organu I instancji i jak wynika z jego uzasadnienia może uczynić to bez względu na fakt wcześniejszego braku uczestnictwa w toku postępowania nie został przez organ podzielony. Organ stoi na stanowisku o możliwości interpretowania uprawnień Prokuratury w toku postępowań administracyjnych w sposób zawężający, ograniczający je m.in. do możliwości wnoszenia środków odwoławczych tylko w sytuacjach, kiedy uczestniczył on w takim postępowaniu wcześniej z uprawnieniami strony na zasadzie art. 188 k.p.a w kontekście jego wcześniejszego zainicjowania lub zgłoszenia udziału w tego rodzaju postępowaniu. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku nie zgodził się z poglądem Sądu zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku o możliwej celowościowej interpretacji treści art. 183 i 188 k.p.a., w której kontekście zastosowania Sąd uzasadnił możliwość udziału prokuratora w niniejszej sprawie. W polemice z takim poglądem stwierdzono, iż wykładnia językowa przepisu, którą jak się wydaje powinno się stosować przed wykładnią celowościową, nakazuje interpretację występującego w treści art. 183 § 1 k.p.a. pojęcia "stadium postępowania" zgodnie z powszechnie przyjętym pojmowaniem zwrotu "etap postępowania" jako okresu od wszczęcia postępowania do czasu wydania orzeczenia kończącego je na danym etapie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd nie uzasadnił wyczerpująco przesłanek, dla których tego typu sposób "ważenia" dyrektyw interpretacyjnych zastosował w swoim orzeczeniu, wybiórczo opierając się na wykładni celowościowej, co doprowadziło jego rozumowanie w tym zakresie do określonych wniosków. Wydając zaskarżony wyrok Sąd naruszył dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem w badanej sprawie nie zaistniało naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w § 2 powołanego artykułu, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Sąd obowiązany był rozpoznać skargę w granicach wynikających z zawartych w niej zarzutów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku naruszył w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 182–184 oraz art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylając zaskarżone postanowienie. Stanowiska tego nie można uznać za uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie Prokurator Okręgowy w Białymstoku, który nie brał udziału w postępowaniu wniósł odwołanie od nieostatecznej decyzji pierwszoinstancyjnej, zgłaszając jednocześnie swój udział w postępowaniu. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, natomiast Sąd I instancji uchylił powyższe postanowienie, przedstawiając motywy uzasadniające pogląd, że prokuratorowi przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji niezaskarżonej przez stronę również w sytuacji, gdy nie brał on udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W przedstawionych rozważaniach Sąd I instancji odwołał się m.in. do argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt II OSK 34/05 (ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 79). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela te poglądy i przyjętą interpretację przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w Dziale IV Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Udział prokuratora". Zgodnie z art. 183 § 1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Słusznie więc stwierdził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powołując się na stanowisko zajęte przez W. Czerwińskiego w glosie do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 1659/03 ("Prokuratura i Prawo" 2007/10/161), że skoro powołany przepis stanowi o prawie udziału w każdym stadium postępowania, słowo "każdy" oznacza, że nie ma takiego stadium postępowania, z którego prokurator mógłby zostać wyłączony. Stwierdzenie to odnosi się również do tzw. stadium międzyinstancyjnego, czyli okresu od wydania i doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej do czasu złożenia odwołania przez uprawniony podmiot lub ostateczności tej decyzji. Możliwość przyłączenia się do postępowania w każdym stadium – dla realizacji celu wskazanego w art. 183 § 1 k.p.a. oznacza, że prokurator może się przyłączyć do postępowania również poprzez zgłoszenie udziału w postępowaniu wraz z wniesieniem odwołania, bowiem musi on podejmować działania właściwe dla danej fazy postępowania. Przeciwne stanowisko, zakładające, że w takim przypadku, mimo że prokurator ocenia daną decyzję jako niezgodną z prawem winien on oczekiwać na jej ostateczność i dopiero wówczas wnieść od tej decyzji sprzeciw, wydaje się oczywiście nieracjonalne. Jak słusznie zauważono w powołanym wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt II OSK 34/05, że jeśli prokuratorowi w art. 188 k.p.a. ustawodawca przyznał prawa strony, to nie mógł ich tym samym ograniczyć tylko do tych, które przysługują stronom aktywnie uczestniczącym w postępowaniu. W orzecznictwie sądowym ukształtowany jest pogląd, iż strona, która nie brała udziału w postępowaniu ma prawo do wniesienia odwołania, z zachowaniem terminu przysługującego stronie uczestniczącej w postępowaniu. Analogicznie więc winna być postrzegana sytuacja w przypadku prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.