II SA/Bk 613/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zwolnienia ze służby w policji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Komendant Powiatowy Policji w M. rozkazem personalnym z dnia [...].06.2007 r. nr [...] zwolnił M. C. ze służby w Policji. Następnie w dniu 18.06.2007 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w B. wpłynęło pismo Prokuratora Okręgowego w B., w którym na zasadzie art. 183 § 1 K.p.a. zgłosił on udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwolnienia, składając jednocześnie odwołanie od wydanego rozkazu personalnego. Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem z dnia [...].06.2007 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od wymienionego wyżej rozkazu personalnego. Organ stwierdził, że udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym został uregulowany przepisami art. 182-189 K.p.a. Zgodnie z art. 183 § 1 K.p.a. prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania, z kolei art. 188 K.p.a. stanowi, iż prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 służą prawa strony. Zatem art. 188 K.p.a. przyznaje prokuratorowi uprawnienia strony, w tym prawo do wniesienia odwołania, wyłącznie wtedy, gdy prokurator brał udział w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie. Pojęcie stadium postępowania dotyczy sytuacji, gdy już albo jeszcze toczy się postępowanie, postępowanie toczy się od jego wszczęcia do momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji organu pierwszej instancji oraz toczy się od złożenia odwołania do doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej. Prokurator nie może zatem przyłączyć się do postępowania po doręczeniu bądź ogłoszeniu decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, a przed wniesieniem odwołania przez którąkolwiek ze stron. Skoro w przedmiotowej sprawie prokurator nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mógł złożyć odwołania. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego Prokurator stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 183 § 1 K.p.a. prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Należy zatem przyjąć, że prokurator postanawia wziąć udział w postępowaniu wówczas, gdy wymaga tego ochrona praworządności. Prokurator uczestniczący w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 K.p.a. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., służą mu jedynie prawa strony, co oznacza, że może w pełni skorzystać z uprawnień, które przepisy kodeksu przyznają stronie. Prokuratorowi przysługuje natomiast prawo udziału w sprawie w każdym stadium postępowania z mocy samego prawa, oznacza to, że włączenie się prokuratora do postępowania administracyjnego pozostawione jest jego ocenie, dotyczy to też stadium postępowania. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o prokuraturze przyznaje prokuratorom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym uprawnienia, które wykraczają poza uprawnienia procesowe stron postępowania. W niniejszej sprawie prokurator podjął czynności niezwłocznie po uzyskaniu informacji o działaniach Komendanta Powiatowego Policji w M. Dyspozycja art. 188 K.p.a. stanowi, że prokuratorowi służą prawa strony tylko wtedy, gdy "bierze" on udział w postępowaniu, w tym kontekście, zgodnie z orzecznictwem, znaczy to "brać udział" w postępowaniu, "uczestniczyć" w nim, to znaczy włączyć się do postępowania. Na podstawie art. 183 § 1 K.p.a. prokurator zgłosił udział w postępowaniu odwoławczym, a jego uczestnictwem było złożenie odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji, a więc w momencie, gdy w ocenie prokuratora decyzja została wydana niezgodnie z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Organ stwierdził, że podjęte przez niego rozstrzygnięcie jest wyrazem przyjętego poglądu prawnego sprowadzającego się do tezy, iż prokurator, który wcześniej nie brał udziału w danym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją, nie ma prawa wnoszenia środka odwoławczego w tym postępowaniu. Pogląd ten jest prezentowany m.in. w komentarzach do Kodeksu postępowania administracyjnego - B. Adamiak i J. Borkowskiego (Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 800) oraz M. Jaśkowskiej i A. Wróbla (Kraków 2000, str. 981). Organ wskazał też, że w orzecznictwie zaznacza się ostatnio odmienny pogląd, czego wyrazem jest wyrok NSA z dnia 29.09.2005 r. w sprawie II OSK 34/05, jak też wcześniejsze wyroki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prokuratorowi przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji nie zaskarżonej przez stronę w sytuacji, gdy nie brał on udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie prezentowane są w tej kwestii dwa przeciwstawne stanowiska. Pierwsze z nich, nie przyznające w takiej sytuacji prokuratorowi legitymacji do wniesienia odwołania (stanowisko takie zajął w niniejszej sprawie organ administracji), zostało najpełniej zaprezentowane w Komentarzu do Kodeksu Postępowania Administracyjnego Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego (Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 800-802). Pogląd ten opiera się zasadniczo na wykładni gramatycznej przepisów art. 183 i art. 188 K.p.a. - skoro prokurator nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to w konsekwencji z uwagi na treść art. 188 K.p.a. nie może wnieść odwołania, z kolei użyty w art. 183 K.p.a. zwrot "prokuratorowi służy prawo wniesienia odwołania w każdym stadium postępowania" oznacza toczące się postępowanie, a nie postępowanie zakończone już nieostateczną decyzją. Argumenty przemawiające za poglądem przeciwstawnym (prezentowanym przez skarżącego) zostały przedstawione m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.09.2005 r. sygn. akt II OSK 34/05 (ONSAiWSA 2006/3/79). Argumenty te skupiają się głównie na wykładni celowościowej, ze szczególnym uwzględnieniem zadań prokuratora, do których należy strzeżenie praworządności. Zapewnienie prokuratorowi możliwości realizacji tych zadań przemawia za dopuszczalnością wnoszenia przez niego odwołania także wówczas, gdy nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił ostatni z tych poglądów. Uzasadniając to stanowisko przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70 ze zm.) zadaniem prokuratora jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, zadania te wykonuje on m.in. poprzez podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym (art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym został uregulowany w przepisach art. 182 – 189 K.p.a, w ramach których można wyróżnić trzy środki prawne służące realizacji jego zadań. I tak prokurator może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 182 K.p.a.), ma prawo zgłoszenia udziału w każdym stadium postępowania (art. 183 K.p.a.) oraz może złożyć sprzeciw od decyzji ostatecznej (art. 184 K.p.a.). W ocenie Sądu takie ukształtowanie uprawnień prokuratora ma na celu zagwarantowanie możliwości jego udziału na każdym etapie postępowania - od prawa żądania jego wszczęcia, aż do prawa kwestionowania decyzji ostatecznej - w celu zapewnienia zgodności postępowania z prawem, co należy uwzględniać przy interpretacji poszczególnych przepisów. W zakresie oceny dopuszczalności wniesienia przez prokuratora odwołania od decyzji istotne są regulacje zawarte w art. 183 § 1 i 188 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem, zgodnie z art. 188 K.p.a. prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, służą prawa strony. Skoro przepis art. 183 K.p.a. stanowi o prawie udziału w każdym stadium postępowania, słowo "każdy" oznacza, że nie ma takiego stadium postępowania, z którego prokurator mógł by zostać wyłączony (por. W. Czerwiński, glosa do wyroku WSA z dnia 21.03.2005 r. II SA/Ka 1659/03, Prok. i Pr. 2007/10/161). Przystąpienie prokuratora do postępowania w przypadku, gdy nie brał w nim wcześniej udziału, następuje przez złożenie odwołania. W celu zapewnienia, aby rozstrzygnięcie było zgodne z prawem prokurator może korzystać zarówno ze zwykłych środków prawnych przysługujących stronom, jak odwołanie oraz ze środków nadzwyczajnych. Prokuratorowi przyznano również szczególny środek prawny w postaci sprzeciwu – art. 184 K.p.a., jednakże środek ten przysługuje wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Ponadto sprzeciw może być wniesiony tylko wtedy, gdy przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę, zatem muszą zachodzić przesłanki do wzruszenia decyzji w jednym z tych trybów. Jak wskazuje się w piśmiennictwie sprzeciw prokuratorski stanowi wspólne określenie kilku różnych środków prawnych, których wspólną cechą jest ich nadzwyczajny charakter. Przyjęcie poglądu o niedopuszczalności złożenia odwołania, po pierwsze zmuszałoby prokuratora do oczekiwania, aż decyzja organu I instancji stanie się ostateczna i w tym okresie nie mógłby on podejmować żadnych działań, po drugie, jak wykazano powyżej, zakres kontroli decyzji w wyniku złożenia sprzeciwu, jest znacznie zawężony w stosunku do kontroli instancyjnej uruchamianej poprzez złożenie odwołania. W związku z tym, mając na uwadze zadania prokuratora, wykładnia celowościowa art. 183 § 1 i art. 188 K.p.a. przemawia za dopuszczalnością wniesienia przez prokuratora odwołania w sytuacji, gdy dostrzega on naruszenie prawa w wydanej decyzji, a strona nie jest zainteresowana jej zaskarżeniem, zamiast oczekiwania, aż decyzja ta stanie się ostateczna, co da możliwość złożenia sprzeciwu. Odpowiada to również wyrażonej w art. 12 K.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania nakazującej posługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Należy również wskazać za Naczelnym Sadem Administracyjnym (przywoływany powyżej wyrok z dnia 29.09.2005 r.), że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd o uprawnieniu strony, która nie brała udziału w postępowaniu, do wniesienia odwołania, jednakże z zachowaniem terminu przysługującego stronie uczestniczącej w nim. Jeżeli więc prokuratorowi w art. 188 K.p.a. przyznano prawa strony, to nie można ich ograniczyć tylko do tych praw, które przysługują stronom aktywnie uczestniczącym w postępowaniu. Takie zróżnicowanie uprawnień prokuratora nieuczestniczącego w postępowaniu i strony, która nie brała w nim udziału nie znajduje uzasadnienia. Ponadto skoro prokuratorowi przyznano prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej w nieograniczonym terminie, niezależnie od tego, czy brał udział w postępowaniu, czy też nie, to tym bardziej wychodząc z przesłanki a maiori ad minus należy przyjąć, że może on wnieść także odwołanie jako zwykły środek zaskarżenia, jednakże wobec zastrzeżenia z art. 188 K.p.a. tylko wówczas, gdy nie upłynął termin ustawowy, przewidziany dla stron. Zatem także wykładnia logiczna wskazuje, iż prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu, może na podstawie art. 183 § 1 i art. 188 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. wnosić odwołanie od nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 134 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. W pkt II wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 w/w ustawy.