II SA/Lu 775/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi F. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego F. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania części budynku handlowo-usługowego występującego pod nazwą "Szafa", zlokalizowanego na działce gruntu numer ewidencyjny 198/2, położonej w L. przy ul. S., należącej do E. i R. B. Organ I instancji wyjaśnił iż F. G. pismem z dnia 28 marca 2007 r. zawiadomił organ administracji, że nie jest wykonywane postanowienie PINB z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania lokalu oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 488/04. Organ wyjaśnił, że wskazane przez skarżącego orzeczenia dotyczyły lokalu pod nazwą "Dom Weselny" usytuowanego na pierwszym piętrze budynku przy ul. S. w L., położonego na działce gruntu nr ewid. 198/2 należącego do E. i R. B. Organ I instancji wskazał, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, o którym pisze skarżący, uchylił decyzję WINB z dnia [...], znak: [...] w sprawie zmiany użytkowania lokalu na "Dom Weselny" i tym samym spowodował, że organy administracji ponownie rozpatrywały przedmiotową sprawę. Natomiast postanowienie o wstrzymaniu użytkowania lokalu zostało wydane właśnie w toku nowego postępowania administracyjnego, które zostało zakończone decyzją PINB w L. z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie lokalu "Dom Weselny". Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazał, iż w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 maja 2007 r., Państwo B. okazali decyzję ostateczną z dnia [...], znak: [...] Starosty udzielającą E. i R. B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń, z pomieszczeń mieszkalnych na kawiarnię z małą gastronomią oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], z której wynika, że lokal przeznaczony jest na małą gastronomię połączoną ze sprzedażą alkoholu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył F. G., wskazując, że pomimo, że właściciel lokalu posiada decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na małą gastronomię oraz decyzję Inspektora Sanitarnego, to nadużywa swoje uprawnienia poprzez organizowanie imprez tanecznych i okolicznościowych, które zakłócają spokój sąsiedzki i mogą zwiększać obciążenia konstrukcyjne budynku. Do odwołania załącza zdjęcia świadczące o tym, że w lokalu są organizowane głośne zabawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ powołał się na art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się natomiast w szczególności: podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń stosownie do art. 71 ust. 1 cyt. ustawy. Zdaniem organu II instancji postępowanie dotychczasowe nie budzi wątpliwości, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany jest używany zgodnie z decyzją Starosty z [...], bowiem fakt prowadzenia działalności rozrywkowej w lokalu gastronomicznym nie zmienia jego przeznaczenia, a także nie narusza warunków określonych w art. 71 ustawy Prawo budowlane. Organ podniósł ponadto, że sprawa dotycząca zakłócania spokoju i ciszy nocnej o których mowa w pismach skarżącego, nie może być badana na gruncie przepisów prawa budowlanego, tylko w drodze powództwa cywilnego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył F. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, wskazując tym samym, że naruszenie ww. przepisów miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Podniósł w szczególności niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewykazanie oceny zgromadzonego materiału w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, zważył co następuje. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc obok tego, czy organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy prawne oraz czy przepisy te właściwie zinterpretowały, także to, czy organy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zawierające ogólne zasady postępowania administracyjnego wskazują wyraźnie na ciążący na organie administracyjnym obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Organ ten ma ponadto obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz ocenić na podstawie tego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W ocenie sądu organ z tego obowiązku się nie wywiązał i nie dochowując należytej staranności w ustaleniu istotnych dla sprawy faktów, nie dokonał następnie właściwej ich subsumpcji w punktu widzenia kryteriów ustawowych. W ocenie sądu, organ administracji nie może się ograniczać w ramach przeprowadzonej kontroli dotyczącej ewentualnej zmiany sposobu użytkowania lokalu jedynie do opisu lokalu oraz rozmieszczenia poszczególnych pomieszczeń (np. pomieszczenia socjalnego) czy też faktu skonstruowania sceny w przedmiotowym lokalu. A takie wnioski, uzupełnione przez analizę dokumentacji (decyzja Inspektora Sanitarnego oraz decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu) oraz zreferowanie wyjaśnień stron (właściciela i najemcy) stanowią podstawową treść protokołu oględzin z dnia 7 maja 2007 r. Z punktu widzenia zmiany sposobu użytkowania istotna jest natomiast weryfikacja twierdzeń i wyjaśnień, które wskazują na użytkowanie lokalu na kawiarnię z małą gastronomią oraz na organizowanie imprez kulturalnych w postaci występów artystycznych muzyków, pisarzy czy kabaretów, odbywających się "dwa razy w miesiącu lub częściej, przeważnie w weekendy w godzinach 19:00 – 22:00" (s. 2 protokołu) oraz ich interpretacja i ocena z punktu widzenia ostatecznej decyzji z dnia [...] udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu na kawiarnię z małą gastronomią. Ustalenia te winny być skonfrontowane z informacją o zmianie sposobu użytkowania lokalu, jaka podał skarżący w piśmie z dnia 28 marca 2007 r. Nie może to mieć miejsca w postaci jednorazowych oględzin, odbytych poza wskazaną w powyższych wyjaśnieniach porą (dzień 7 maja 2007 r. wypadał w poniedziałek). Takie ustalenia nie mogą być następnie podstawą wniosku, zawartego w uzasadnieniu decyzji, iż w toku postępowania nie stwierdzono okoliczności, o których mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane, które wskazywałyby na zmianę sposobu użytkowania lokalu i na tej podstawie orzeczenia o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powtórzył ustalenia faktyczne organu I instancji i powołując się na art. 71 ustawy Prawo budowlane nie stwierdził naruszeń, które wypełniałyby zawarte tam przesłanki. Organ I instancji nie wypełnił zatem także wymogu wynikającego z art. 107 § 3 kpa, bowiem powołując się ogólnie na art. 105 § 1 kpa nie wskazał w uzasadnieniu na jakiej podstawie stwierdził brak oczywistych podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy. Kwestii bezprzedmiotowości nie rozwinął w uzasadnieniu w wyczerpujący sposób także organ odwoławczy. Organ odwoławczy trafnie wskazał na to, że nie można traktować każdego zachowania właściciela wprowadzającego korektę wykorzystywania lokalu jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej w kontekście zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy. Ingerencja organu w sposób użytkowania lokalu wynikający z udzielonych pozwoleń winna być racjonalnie uzasadniona. Tyle że, aby teza ta znalazła zastosowanie, należy w sposób nie budzący wątpliwości ustalić sposób użytkowania oraz stwierdzić ewentualnie brak jego zmiany lub taki jej zakres, który mieści się w ramach dopuszczalnej korekty. Ustawodawca, biorąc powyższe pod uwagę, nie zdefiniował pojęcia normatywnego zmiany sposobu użytkowania a określił w treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przykładowe i najczęściej występujące w praktyce jego składniki, zaopatrując wykaz dodatkowo określeniem "rozumie się w szczególności". Taki sposób normowania stwarza organom administracyjnym możliwość korzystania ze swobody decyzyjnej w zakresie oceny sposobu użytkowania lokalu w świetle ustalonych faktów ale także nakłada na te organy obowiązek szczególnie starannego, zgodnego z doświadczeniem życiowym określenia sposobu użytkowania, a zwłaszcza ewentualnej zmiany tego sposobu lub jej braku oraz starannego i wszechstronnego uzasadnienia podjętej na tej podstawie decyzji. Katalog wyrażony w art. 71 ust. 1 ustawy obejmuje m. in. zmianę wielkości lub układu obciążeń. Także to kryterium nie jest określone precyzyjnie i organom administracyjnym pozostawia się z mocy woli prawodawcy nie tylko zbadanie użytkowania pod tym kątem, ale także określenie ("pomiar", "oszacowanie") intensywności w zakresie możliwej zmiany obciążeń związanych z użytkowaniem lokalu. Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ustawy Prawo budowlane. Jest oczywistym, iż zwiększenie realizowanej działalności wytwórczej lub usługowej w takim obiekcie może spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych a nawet może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Warszawie, z dn. 29 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 476/05, "Lex" nr 179074). W kontekście powyższego poglądu należy wskazać, iż organ odwoławczy odniósł się w sposób pobieżny do ustaleń faktycznych organu I instancji (który ograniczył argumentację w zakresie ustalenia stanu faktycznego i jego subsumpcji do ogólnego stwierdzenia), powtarzając jego ustalenia oraz, mimo że wskazał na treść art. 71 ustawy oraz na podniesione wyżej kryteria, nie powiązał ich z możliwością zmiany sposobu użytkowania w kontekście ewentualnego wywoływania wymienionych tam skutków. Twierdzenie organu, w świetle sposobu przeprowadzenia oględzin i wskazanego wyżej protokółu, iż fakt prowadzenia działalności rozrywkowej w lokalu gastronomicznym nie zmienia jego przeznaczenia a także nie narusza warunków określonych w art. 71 ust. 1 ustawy, należy potraktować jako twierdzenie niespełniające przesłanek oparcia się na ustaleniach przeprowadzonych w ramach art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy powinny zostać dokonane: (1) rzeczywista kontrola sposobu użytkowania lokalu w świetle treści pozwolenia na użytkowanie lokalu w postaci prowadzenia kawiarni z częścią restauracyjną, (2) porównanie rodzaju prowadzonej działalności z pozwoleniem na podstawie oględzin lokalu przeprowadzonych w ten sposób, aby wynikało z niego przekonanie organu co do rodzaju i skutków prowadzonej działalności oraz (3) jednoznaczna ocena, czy miało miejsce takie zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu, że można mówić o zmianie obciążeń spowodowanych funkcjonowaniem lokalu. Swoje stanowisko w tej sprawie organy winny należycie i wszechstronnie uzasadnić, biorąc pod uwagę określone w treści art. 107 § 3 kpa składniki uzasadnienia prawnego oraz uzasadnienia faktycznego. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić zgodności obu decyzji ze wskazanymi wyżej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję pierwszoinstancyjną. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.