II OSK 477/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. i T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1649/07 w sprawie ze skargi G. i S. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r., VII SA/Wa 1649/07 uchylił zaskarżoną przez G. i S. S. decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. W związku z wystąpieniem T. S.-M. w sprawie samowoli budowlanej na sąsiedniej działce przy ul. [...] w B. polegającej na wykonaniu otworów okiennych w ścianie szczytowej od strony działki nr ew. [...], organ I instancji podjął czynności kontrolne. Ustalił, że w ścianie szczytowej budynku od strony działki skarżącej istnieją dwa otwory okienne o wymiarach 1,12 m x 1,43 m. w parterze oraz jedno okno na poddaszu o wymiarach 0,6 x 0,6 m. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał postanowieniem z dnia 2 lipca 2005 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. roboty przy remoncie budynku oraz nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną. Ze względu na niewykonanie nałożonego obowiązku przez K. i T. O. organ wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. nakładająca obowiązek zlikwidowania otworu okiennego w ścianie szczytowej poddasza przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejna decyzja organu I instancji z dnia 16 lutego 2006 r. umarzająca postępowanie z powodu braku przesłanek do zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego została uchylona przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji po przeprowadzeniu rozprawy ustalił, że otwory okienne od strony działki nr [...] istniały już w latach sześćdziesiątych, a inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego i wymianie zużytych elementów na nowe – wymiana desek szalunkowych w elewacji, wymiana okiennic, stolarki okiennej – a także zabezpieczyli pokrycie dachowe powłoką malarską i wykonali wewnętrzne roboty malarskie,. Nie zmieniono przy tym parametrów użytkowych i technicznych budynku. Budynek usytuowany jest nierównolegle od granicy z sąsiednią działką, w odległości od 3,54 m do 4,05 m od jej granicy. W rezultacie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. umorzył postępowanie, a decyzję tą utrzymał w mocy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Uznał on, że wykonane przez inwestora roboty nie stanowią przebudowy obiektu budowlanego, gdyż ani kubatura ani parametry użytkowe czy techniczne nie zostały zmienione. Organ zauważył, że istnieją rozbieżności pomiędzy mapą zasadniczą, a szkicem sytuacyjnym w zakresie odległości budynku od granicy, ale jest to sprawa, która winna być załatwiona w odrębnym postępowaniu. W skardze do Sądu G. i S. S. zarzucili zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia wskazanych przez nich dowodów. Zarzucili także naruszenie prawa materialnego - § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 50 i 51 Prawa budowlanego przez błędne wskazanie, że przebudowa obiektu połączona z wykonaniem otworu okiennego jest remontem i nie podlega nakazowi usunięcia, podczas, gdy nawet jako remont stanowiłaby samowolę budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że obie decyzje zapadły z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 105 k.p.a. Sąd stwierdził, że o ile bieżąca konserwacja obiektu nie podlega regulacji Prawa budowlanego, to remont istniejących obiektów z wyjątkiem wpisanych do rejestru zabytków zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagał zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remont oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. O zakwalifikowaniu robót budowlanych do kategorii: remont bądź przebudowa, powinny decydować kryteria techniczne. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowa oznacza wykonywanie robót budowlanych w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Bezsporne zdaniem Sądu jest, że roboty przy remoncie budynku prowadzone były bez wymaganego zgłoszenia. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że prowadzone prace remontowe miały jedynie charakter odtworzeniowy i nie naruszały interesów właścicieli działki sąsiedniej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organy administracji naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie rozpatrzywszy w sposób wszechstronny i wyczerpujący całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu bezsporne jest, że otwory okienne na parterze przedmiotowego budynku istniały od lat sześćdziesiątych, natomiast wątpliwości budzą ustalenia organów administracji dotyczące otworu w ścianie szczytowej poddasza. Dokumentacja wskazuje, że mogła mieć miejsce przebudowa istniejącego świetlika na otwór okienny – o wymiarach 60 x 60 cm usytuowany w odległości mniejszej niż 4 m. od granicy sąsiedniej działki. Sąd uznał, że skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, a dotyczy robot budowlanych, które wymagały zgłoszenia organ winien rozstrzygnąć czy wniosek jest uzasadniony i albo nałożyć określone obowiązki na inwestora albo odmówić ich nałożenia. Zdaniem Sądu o bezprzedmiotowości postępowania można mówić jedynie wtedy, gdy "przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje". W skardze kasacyjnej K. i T. O. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego ( z opłatą skarbową i opłatą za przelew). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 8 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na błędnym uznaniu, że hipotetyczny stan przewidziany w tych normach odpowiada stanowi faktycznemu niniejszej sprawy i uzasadnia zastosowanie wymienionych przepisów, co doprowadziło do uznania braku podstaw do zastosowania art. 105 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym – niewłaściwą ocenę dowodów, co doprowadziło do oceny, że organ administracji naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że wykonane prace stanowiły remont, a nie bieżącą konserwację, przy czym ustalił to wyłącznie w oparciu o zdjęcia przedstawione przez p. S. i ich zeznania, pomijając pozostały materiał dowodowy. Działania skarżących podjęte w 2004 r. nie polegały na wykonaniu dodatkowego otworu okiennego, czy zmiany wymiarów okien już istniejących, co wiązałoby się ze zmianą konstrukcji budynku i wymagało uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Trzy okna w budynku - istniały od chwili wybudowania budynku w 1948 r. Skarżący zabudowali jedynie dwa okna w kształcie rombu i wymienili zużytą stolarkę okienną środkowego okna na nową. Dlatego ich działania nie mieszczą się w zakresie pojęcia "remont", gdyż była wykonana jedynie modernizacja. Bieżące prace konserwatorskie nie wymagają w świetle Prawa budowlanego ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Powołano się też na złożone w postępowaniu administracyjnym oświadczenia 28 świadków, z których wynika, że w ścianie szczytowej od strony działki nr [...] od momentu wybudowania domu były trzy okna, dwa w kształcie rombu po bokach i jedno większe po środku. Nie zasadnym było uwzględnianie wniosku A. S. w sprawie przesłuchania w charakterze świadków wszystkich osób, które złożyły pisemne oświadczenia. Dowód taki byłby dowodem przeciwko osnowie dokumentu, a żadna ze stron nie kwestionowała wiarygodności złożonych przez świadków oświadczeń. Organ świetle art. 78 § 2 k.p.a. może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów, jeżeli żądania dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że maja cne znaczenie dla sprawy. Skoro strona przeciwna złożyła swój wniosek długo po terminie rozprawy organ mógł tego wniosku nieuwzględnić. W tej sytuacji postawiony przez Sąd zarzut naruszenia przez organ art 7 i 77 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej, że sąd nie wskazał, jakich konkretnie dowodów nie przeprowadził organ administracji, ani okoliczności, które tymi dowodami organ miał ustalić. Sąd naruszył w ten sposób art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przyjmując, że wykonane prace były remontem, a nie bieżąca konserwacją budynku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) przez remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego należy rozumieć "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest to, czy wykonane prace miały charakter "remontu", czy też "bieżącej konserwacji". Ustalenie charakteru wykonanych robót ma zasadnicze znaczenie dla sprawy, gdyż stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W wyroku NSA z dnia 24 września 1999 r., IV SA 1530/97, LEX nr 47837 przyjęto, że ustawodawca nie określił granicy, w której kończy się "bieżąca konserwacja", a zaczyna "remont". Zdaniem Sądu różnica powinna wynikać z zakresu i częstotliwości wykonywanych robót budowlanych i uznał, że "bieżącą konserwacją są roboty budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone remontem". W realiach rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma to, czy stanowiące istotę sporu okno w ścianie szczytowej poddasza istniało przed przystąpieniem do wykonywania przez składających skargę kasacyjna robót czy też nie. W pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji kwestii tej w sposób jednoznaczny nie ustaliły. Okoliczność, że w aktach administracyjnych znajdują się "oświadczenia świadków", którzy potwierdzają, że okno w ścianie szczytowej poddasza istniało już w latach sześćdziesiątych nie może być dowodem przesądzającym ta kwestie. Przepisy k.p.a. nie przewidują bowiem aby świadek mógł swoją wiedze o stanie faktycznym sprawy przekazywać organowi administracji w formie oświadczenia. Zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. oświadczenie za zgoda organu administracji może złożyć jedynie strona pouczona o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania i to wtedy, gdy przepisy nie wymagają zaświadczenia. W odniesieniu do świadków kodeks zna jedynie dowód z zeznań świadka, złożonych właśnie po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania – art. 83 § 3 k.p.a. Tak więc racje miał Sąd I instancji uznając, że organy administracji naruszyły podstawowe zasady postępowania wyjaśniającego zawarte w art 7 i 77 § 1 k.p.a.. Dodać można, że zaskarżony wyrok zawiera uzasadnienie w pełni odpowiadające wymogom zawartym w art. 141 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1570 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Tak więc całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a przez przedstawienie w uzasadnieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywisty,. Podstawową bowiem przyczyną uchylenia decyzji organów obu instancji była właśnie okoliczność, iż stan faktyczny sprawy nie został w sposób wszechstronny i wyczerpujący ustalony w postępowaniu administracyjnym. Sformułowany zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest dodatkowo niewłaściwie postawiony, bowiem Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc powołanego w skardze przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w ogóle nie stosował. Zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego również jest niezasadny, bowiem Sąd nie przesądził wcale, że w sprawie miał miejsce remont wymagający zgłoszenia właściwemu organowi. Wskazał jedyne, że organy administracji bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy uznały, że w sprawie nie miały miejsca roboty wymagające pozwolenia budowlanego bądź zgłoszenia i umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 k.p.a. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.