IV SA/Wa 2082/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - uchyla zaskarżoną decyzję - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] lipca 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na realizacji kanalizacji ściekowej DN 0,20 m długości ca 5000m oraz DN 0,25 m - 0,3 m długości ca 2000 m na terenie osiedla W. wraz z infrastrukturą techniczną towarzyszącą przedmiotowej inwestycji w ulicach: [...], oraz na wysokości ul. [...] gdzie inwestycja przecina pas drogowy ul [...] na działkach o numerach ewidencyjnych wymienionych w sentencji decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera wad formalnych i merytorycznych. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego dokonano uzgodnień z zarządcą dróg Burmistrzem [...] R. i Z. Uzgodnienia te są wystarczające. Organ odwoławczy przytoczył ponadto treść art. 52, art. 53 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), wskazując, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z tymi przepisami. Wskazano również, że przedmiotem decyzji jest jedynie ustalenie warunków, jakim winna odpowiadać projektowana inwestycja. Decyzja ta nie przesądza o pozwoleniu na budowę, a przede wszystkim nie przyznaje inwestorowi jakichkolwiek uprawnień do terenu działki skarżącej o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...]. Podniesiono również, że skarżąca wraz z mężem nie składała zastrzeżeń w toku postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. A. K., będąc współwłaścicielką działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...], zarzuciła niezgodność tej decyzji z prawem, w szczególności z Konstytucją RP, kodeksem postępowania administracyjnego, ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą prawo budowlane i ustawą o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca zarzuciła również brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do jej argumentacji o możliwości poprowadzenia kanalizacji ściekowej w granicach ulicy [...], która nie może być budowana na działce skarżącej, w związku z uprzednim w tej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 2074/05. Skarżąca podniosła przy tym, iż wbrew stwierdzeniom wynikającym z decyzji organu pierwszej instancji, jakoby inwestycja miała być zlokalizowana w drogach, m.in. w ulicy [...], akurat w tej ulicy 1 Sygn. akt IV SA/Wa 2082/07 inwestycja zlokalizowana jest na prywatnych działkach, w tym na działce skarżącej o nr ew. [...]. W ocenie skarżącej istnieje jednak możliwość zlokalizowania tej inwestycji w granicach samej ulicy [...], podobnie jak zrobiono to w innych ulicach na tym terenie, tak samo wąskich, jak ulica [...]. Dopiero bowiem z treści załączników mapowych do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że inwestycja - określona w decyzji jako zlokalizowana w ulicy [...] - faktycznie wrysowana została na prywatnych działkach. Skutkiem tego, organy orzekające nie wyjaśniły, dlaczego nie można realizować inwestycji w ulicy [...], tak samo wąskiej, jak inne, np. ulica [...], w których zlokalizowano inwestycję. Nie wyjaśniono również, dlaczego kanalizację zaprojektowano po tej stronie ul. [...] na prywatnych działkach, po której mieszka tylko pięć osób, natomiast ścieki będą odprowadzane także z nieruchomości położonych po przeciwnej stronie ulicy [...], gdzie mieszka ok. 200 osób. Taka lokalizacja narusza konstytucyjną równość obywateli wobec prawa. Przy projektowaniu lokalizacji kanalizacji na działce skarżącej nie uwzględniono również zasady poszanowania prywatnej własności oraz wymagań ochrony bezpieczeństwa i zdrowia ludzi. Członkowie rodziny skarżącej chorują bowiem na astmę, wskutek czego nie można prowadzić robót budowlanych bezpośrednio przy oknach budynku mieszkalnego skarżącej, co wynika z projektowanej lokalizacji kanalizacji kosztem ogrodu skarżącej, oddzielającego budynek od negatywnych wpływów drogi. Ponadto, teren ogrodu skarżącej jest działką rolną, położona w otulinie parku krajobrazowego, która dla potrzeb projektowanej inwestycji nie została odrolniona. Konsekwencją decyzji lokalizacyjnej będzie natomiast wywłaszczenie skarżącej z tego ogrodu, mimo iż istnieje według skarżącej wiele innych sposób na poprowadzenie kanalizacji bez ingerencji w jej nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa, a decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Lokalizacja zaś inwestycji na działce skarżącej nie będzie wymagała wywłaszczenia. Organy orzekające nie mogą natomiast odmówić ustalenia lokalizacji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należy podzielić. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu Sygn. akt IV SA/Wa 2082/07 przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; a w przypadku braku planu, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunki i tryb wydawania takiej decyzji określone zostały w kolejnych przepisach powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za inwestycję celu publicznego, stosownie do art. 2 pkt 5 powołanej ustawy, ustawodawca przyjął działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Wnioskowana do ustalenia lokalizacji, jako inwestycja celu publicznego, projektowana realizacja kanalizacji ściekowej, spełnia warunek uznania jej za cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, skoro ma stanowić publiczne urządzenie służące do przesyłania ścieków. Jakkolwiek zatem, według art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz prawo własności, to uwzględnia się również potrzeby interesu publicznego, co w konsekwencji oznacza, iż nie można wykluczyć lokalizacji inwestycji służących realizacji celów publicznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną. Należy bowiem podkreślić, iż według art. 52 ust. 3 oraz art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, jak również, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W tak wyznaczonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym granicach prawnych, organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego w drodze decyzji administracyjnej, zobowiązany jest jedynie do oceny, czy wniosek inwestora spełnia wszystkie wymogi prawne w zakresie jego kompletności oraz czy projektowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodności z przepisami prawa dotyczącymi tego zamierzenia, a także z przepisami prawa właściwymi ze względu na miejsce położenia projektowanej inwestycji. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, a inwestycji liniowej - jak w rozpatrywanej sprawie - na danym obszarze, nie podlega więc swobodnej ocenie organu, a tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, mających prawa do nieruchomości, na których inwestycja ma być położona. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Może natomiast być Sygn. akt IV SA/Wa 2082/07 podstawą do podejmowania kolejnych działań przewidzianych prawem, zmierzających do zrealizowania projektowanej inwestycji, ale tego dokonuje się w odrębnych postępowaniach wobec postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy tak ukształtowanych zasadach wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rolą organów orzekających jest zanalizowanie prawnej dopuszczalności lokalizacji inwestycji we wnioskowanym przez inwestora miejscu z jednoczesnym ustosunkowaniem się do zarzutów stron, zwłaszcza gdy zarzuty te - w ocenie organów orzekających - nie znajdują prawnej podstawy do ich uwzględnienia. Taki wymóg wynika zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z art. 107 §3 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 kpa. Zachowanie wskazanych wymogów procesowych jest szczególnie konieczne przez organ drugiej instancji, rozpatrujący odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, gdy strona odwołująca się kwestionuje zasadność i prawną dopuszczalność inwestycji celu publicznego na jej nieruchomości, jak w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżona w rozpatrywanej sprawie decyzja organu odwoławczego nie spełnia powołanych wymogów, ponieważ nie zawiera analizy zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak również w żaden sposób nie wyjaśniono w niej prawnej dopuszczalności lokalizacji inwestycji na nieruchomości skarżącej, mimo powołania się przez skarżącą na lokalizowanie kanalizacji ściekowej w obszarze sąsiednich ulic o tak samo niewielkiej szerokości, jak ulica [...], przy której położona jest nieruchomość skarżącej. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zakres postępowania odwoławczego i wydawanej w nim decyzji, wyznacza natomiast nie tylko art. 15 kpa, lecz również art. 136 i art. 140 kpa. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega zatem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez organy obu instancji, a nie jedynie na ocenie poprawności decyzji pierwszoinstancyjnej, dokonywanej przez organ odwoławczy. Jeżeli więc w odwołaniu zgłoszono zarzuty wobec sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, to organ odwoławczy nie może uchylić się od ich rozpatrzenia tylko dlatego, iż w jego przekonaniu decyzja pierwszoinstancyjna spełnia wymogi prawnie określone. W przypadku uznania zarzutów odwołania za nieuzasadnione, organ odwoławczy zobowiązany jest dać wyraz swojej ocenie tych zarzutów w uzasadnieniu swojej decyzji, aby w ten sposób wyjaśnić stronie odwołującej się prawną dopuszczalność dokonanego rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wyjaśnił rozbieżności zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, dotyczących wskazania w treści decyzji organu pierwszej instancji na ustalenie lokalizacji inwestycji m.in. w ulicy [...], podczas, gdy z załączników graficznych do tej decyzji wynika, iż Sygn. akt IV SA/Wa 2082/07 lokalizacja tej inwestycji następuje nie w ulicy [...], lecz na prywatnych nieruchomościach położonych przy tej ulicy, w tym na nieruchomości skarżącej. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, ponieważ z treści decyzji organu pierwszej instancji nie wynika w sposób jednoznaczny, czy lokalizacja inwestycji ustalona została w obszarze ulicy [...] oraz m.in. na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej oznaczonej działką nr ew. [...], czy też lokalizacja ta została ustalona tylko w obszarze działek wymienionych w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej, które to działki nie stanowią ulicy [...], a przynajmniej z żadnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby działki te znajdowały się w obszarze ulicy [...] bądź były przeznaczone pod jej poszerzenie. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również, mimo zgłoszonego w tym względzie zarzutu w odwołaniu, dlaczego linie rozgraniczające teren inwestycji w ulicy [...] są znacznie szersze, niż linie rozgraniczające taką samą inwestycję w innych ulicach o takiej samej szerokości, jak ulica [...], np. w ulicy [...], ulicy [...] i ulicy [...]. Wymaga to wyjaśnienia, zwłaszcza przez pryzmat przepisów szczególnych określających dopuszczalne linie rozgraniczające teren dla inwestycji kanalizacji ściekowej, aby w ten sposób ocenić, czy projektowana inwestycja zachowuje wymogi zgodności z przepisami odrębnymi, której to zgodności nakazuje dochować ustawodawca w art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się także do postulatów skarżącej odnośnie ustalenia lokalizacji inwestycji poza jej nieruchomością. O ile bowiem organy orzekające mają obowiązek ocenić dopuszczalność lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, o tyle muszą również wyjaśnić, dlaczego postulowana przez skarżącą zmiana tego sposobu nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, dlatego też nie można uznać za w pełni zasadne twierdzenie organu odwoławczego, iż decyzja ta nie przesądza o pozwoleniu na budowę. Oczywiście, samo jej wydanie nie powoduje skutecznego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Inwestor może jednak podjąć stosowne działania przewidziane prawem do uzyskania tytułu prawnego wobec nieruchomości objętej lokalizacją inwestycji celu publicznego, aby następnie uzyskać pozwolenie na budowę w granicach lokalizacji ustalonej w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 §3 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ niewyjaśnienie przez organ odwoławczy zgłoszonych przez skarżącą zarzutów w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji powoduje niemożność oceny ich znaczenia dla wyniku sprawy. Sygn. akt IV SA/Wa 2082/07 Za niezasadne należy natomiast uznać te zarzuty skarżącej, które dotyczą naruszenia zaskarżoną decyzją ustawy prawo budowlane oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przepisy tych ustaw nie stanowiły podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono wobec braku wniosku w tym względzie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, dokonując oceny wpływu poczynionych ustaleń na sposób rozstrzygnięcia zawarty w decyzji organu pierwszej instancji.