I OSK 896/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) Joanna Runge-Lissowska Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Pracy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 51/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu realizacji nakazu inspektora pracy oddala skargę kasacyjną. Nakazem Inspektora Pracy w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] zobowiązano [...] Sp. z o.o. do wypłaty pracownikowi Spółki G. K. wynagrodzenia za miesiące: listopad i grudzień 2006 r. (pkt 1 i 2) oraz styczeń 2007 r. (pkt 3). Nakazowi temu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że uchylił decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazu i określił nowy termin - do dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu wskazał, że okoliczność zablokowania środków pieniężnych, na którą powołuje się pracodawca nie daje organom Państwowej Inspekcji Pracy podstawy do uchylenia nakazu inspektora pracy ani też uchylenia czy wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Uwzględniając jednak prośbę pracodawcy odnośnie przedłużenia terminu wykonania obowiązku zmieniono decyzję w tej części wyznaczając nowy termin realizacji nałożonego obowiązku. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. [...] Sp. z o. o. zwróciła się do Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie o przedłużenie terminu do wykonania nakazu inspektora pracy. Spółka wskazała, że jej sytuacja majątkowa nie uległa zmianie, a rachunki bankowe nadal są zajęte przez organy podatkowe. Wymienione pismo z dnia [...] lipca 2007 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie potraktował jako wniosek o zmianę lub uchylenie nakazu Inspektora pracy z dnia [...] kwietnia 2007 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 154 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), odmówił ponownej zmiany terminu realizacji decyzji zawartych w pkt 1-3 nakazu inspektora pracy. W uzasadnieniu organ przywołując stan faktyczny sprawy wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wskazał, że w sprawie pomimo przesunięcia terminu wykonania decyzji płacowych, pracodawca nadal nie wypłacił wynagrodzenia za pracę należnego pracownicy za miesiące listopad i grudzień 2006 r. oraz styczeń 2007 r. Z tego powodu nie leży w interesie społecznym dalsze odkładanie w czasie terminu wykonania obowiązków. Podał, że pracownik nie może ponosić dalszych negatywnych skutków wynikających ze sposobu prowadzenia zakładu pracy, a interesu pracodawcy w ponownym przesunięciu terminu wykonania decyzji nie można uznać za słuszny. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Pracy, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył argumenty przedstawione przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa v512/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki z o.o. [...] na decyzję Głównego Inspektora Pracy z [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu realizacji nakazu inspektora pracy uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że z treści wniosku z [...] lipca 2007 r. nie wynikało w jakim trybie Spółka z o.o. [...] wnosi o jego rozpoznanie. Wymagało to, zgodnie z przepisami K.p.a. wezwania do uzupełnienia wniosku. Organ nie mógł bez wątpliwości przyjąć, że wniosek dotyczy zmiany w trybie art. 154 § 1 K.p.a. terminu realizacji decyzji płacowych zawartych w nakazie inspektora pracy z [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. Organ miał obowiązek ustalić rzeczywistą wolę strony. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a. w tym trybie może dojść wyłącznie do uchylenia decyzji ostatecznej. W rozpoznawanej sprawie decyzją ostateczną rozstrzygająca o obowiązku i terminie wypłaty należności pracowniczych była decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie z [...] czerwca 2007 r. nr [...] i tylko ta decyzja mogła być przedmiotem postępowania w tym trybie. Kolejnym naruszeniem, wywiedzionym przez Sąd, art. 154 § 1 K.p.a., to dopuszczalność jego stosowania do decyzji nie tworzącej prawa dla stron. Decyzja nakładająca obowiązek jest decyzja tworząca prawo. Oznacza to, że decyzja zobowiązująca pracodawcę do wykonania w terminie obowiązku wypłaty należności pracowniczych, jako decyzja na mocy której strona nabyła prawo, nie może być wzruszona (zmieniona) na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. Sąd podkreślił, że rozpatrując wniosek skarżącej Okręgowy Inspektor Pracy związany był rygorami procedury administracyjnej. W pierwszej kolejności winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ był zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Powinien wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygniecie według wymagań określanych w art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu w sprawie Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie dopuścił się naruszenia wszystkich tych reguł procesowych. Powyższych nieprawidłowości nie zauważył organ odwoławczy. Tym samym utrzymując w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Dlatego też Sąd, stwierdzając naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania i uznając, że mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Pracy w Warszawie wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na: 1) naruszeniu przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 12 oraz art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Pracy oraz poprzedzająca ją decyzja Okręgowego Inspektora Pracy naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz niewłaściwe zakwalifikowanie, że decyzja inspektora pracy (nakaz płatniczy) z dnia [...] kwietnia jest nieostateczna, a także poprzez niewłaściwe stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydana została z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 8, 9, 64 § 2, art. 77 i 80 oraz art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zarzut braku uzasadnienia w kontekście oceny zgodności z prawem obu uchylonych decyzji oraz błędną interpretację art. 107 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie jako składnika decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, decyzji płacowych z art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Dopuszczalność zastosowania art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego została w zaskarżonym wyroku przez Sąd w pełni prawidłowo wyprowadzona. Zastosowanie tego trybu do decyzji nakładających obowiązek jest niedopuszczalne. Stosowanie trybu uregulowanego w art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji nakładających obowiązek, otwierałoby możliwość prawną zmiany zakresu obowiązku bez zgody strony. Art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiając zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej wyłącza dopuszczalność rozszerzającego stosowania przepisów regulujących podstawy uchylenia lub zmiany decyzji w trybach nadzwyczajnych. Nie jest też dopuszczalne stosowanie zamienne trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnej. Każdy z uregulowanych trybów nadzwyczajnych ma swój przedmiot, zamienne stosowanie powoduje nieważność decyzji. Art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje uchylenie (zmianę) decyzji nietworzącej prawo dla strony. Art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje uchylenie (zmianę) decyzji tworzącej prawa dla strony. Przesłanki materialnoprawne w tych trybach są różne. Art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego chroniąc prawo nabyte ustanawia przesłankę materialnoprawną – zgody strony na zmianę decyzji. Zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób niebudzący wątpliwości. Zgody strony nie można domniemywać, a zatem wyprowadzać z podania o wszczęcie postępowania, a zwłaszcza gdy żądanie strony co do stosowanego trybu nadzwyczajnego nie jest określone w sposób niebudzący wątpliwości. Nie można zatem podzielić stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zastosowanie art. 154 zamiast art. 155 nie ma wpływu na wynik sprawy. Art. 155 Kodeksu wyłącza stosowanie art. 154 Kodeksu. Odesłanie w art. 155 do art. 154 § 2 zostało ograniczone tylko do formy orzekania, a nie przesłanek uchylenia (zmiany) decyzji. Według art. 154 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "W przypadkach wymienionych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji". Stosowanie odpowiednie nie może zmieniać przesłanek materialnoprawnych uchylenia (zmiany) decyzji tworzącej prawa dla stron, które ustanawia art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie do odpowiedniego stosowania odnosi się wyłącznie do kwestii nieuregulowanych, a kwestią nieuregulowana w art. 155 jest forma rozstrzygnięcia. Sąd również prawidłowo wywiódł, że ostatecznie rozstrzygnięcie o terminie wykonania nakazu rozstrzygała decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie z [...] czerwca 2007 r. nr [...], którą zmieniono decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Tylko zatem to ostateczne rozstrzygnięcie mogło być przedmiotem nadzwyczajnego trybu postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wywodził, że organ obowiązany jest ustalić treść żądania strony wszczęcia postępowania. Treść żądania wszczęcia postępowania wyznacza przedmiot postępowania, a z tego względu organ nie może sam wyprowadzać treści żądania, jak i nie może domniemywać treści żądania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nieusprawiedliwiony. Sąd zasadnie wywiódł naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest prawidłowy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 107 § 3 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 107 § 3 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego regulują strukturę decyzji, w tym art. 107 § 3 wymagania stawiane uzasadnieniu. Nie jest to zatem regulacja materialnoprawna. Zarzut wadliwości oceny uzasadnienia decyzji organu dokonanej przez Sąd nie stanowi naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.