I SA/Wa 1041/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie : WSA Monika Nowicka Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W.B. i K.B. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za ½ części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent. W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., działając na podstawie art. 215 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił K.B. i W.B. przyznania odszkodowania za ½ części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. "Nieruchomość w W. przy ul. [...] pod nr [...] na gruncie emfiteutycznym stojący dom". Powyższe rozstrzygnięcie uzasadnione zostało niespełnieniem jednej z przesłanek art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami a mianowicie faktem, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem W. B. i K.B. złożyli odwołanie, nosząc o uchylenie decyzji. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W sprawach odszkodowań za niektóre kategorie nieruchomości objętych działaniem tego dekretu ma aktualnie zastosowanie przepis art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ uznał, że w prowadzonym w trybie wyżej cytowanego przepisu postępowaniu odszkodowawczym podstawowe znaczenie ma ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości charakteru spornej działki, jaki miała przed dniem 21 listopada 1945 r. tj. dniem wejścia w życie wyżej wymienionego dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Ponieważ możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne ocenić należy na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu planu zabudowania, to organ ustalił, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie będą miały zapisy Ogólnego Planu Zabudowania W. z dnia 11 sierpnia 1931 r. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych. Zgodnie z treścią tego planu przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] w W. (hip. nr [...]) znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach do 70% powierzchni zabudowania. Z parametrów planu, określonych dla danej strefy zabudowy terenu, na której położona była nieruchomość, takich jak liczba kondygnacji (4), powierzchnia zabudowy (70%), rodzaj zabudowy (zwarty) wynika, zdaniem organu, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne Budynek, jaki dopuszczał plan z 1931 r., musiał bowiem posiadać 4 kondygnacje i zajmować 70% powierzchni działki. Organ uznał, że taka budowla nie mieściła się w pojęciu zabudowy jednorodzinnej nawet gdyby przyjąć, że budynek jednorodzinny spełniałby oprócz funkcji mieszkaniowych także inne cele służące wykonywaniu przez właściciela pracy zawodowej czy społecznej. Wymogi wspomnianego planu, jako aktu administracyjnego o charakterze władczym, odczytywane muszą być jako bezwzględnie obowiązujące i taki też pogląd został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (vide wyroki: NSA z dnia 23 listopada 1998 r. sygn. akt IV SA 2193/96; z dnia 14 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2242/96 oraz z dnia 29 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1108/04). Natomiast brak przesłanki odnoszącej się do przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną spowodował, że zbędne było badanie przez organ I instancji pozostałej przesłanki ustawowej odnoszącej się do daty pozbawienia byłych właścicieli bądź ich następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością, ponieważ obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W.B. W uzasadnieniu stwierdził, że nie zgadza się z interpretacją art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z której wynika, że zabudowa do IV kondygnacji nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Grunt nieruchomości przy ul. [...] (hipoteka nr [...]) zakupiony został przez jego dziadków i rodziców (posiadających dwoje dzieci). Właściciele nie mogli przeznaczyć części zabudowy dla innych osób, gdyż oprócz zaspokajania potrzeb mieszkaniowych sześciorga osób z jednej rodziny część budynku przeznaczona była na inne niż mieszkaniowe cele (dziadkowie byli właścicielami sklepu kolonialnego przy ul. [...]). Przedmiotowa nieruchomość została nabyta 25 marca 1936 r., czyli trzy lata przed wojną. Jego ojciec stał się po babci jej właścicielem w czasie wojny w dniu 8 czerwca 1943 r., dlatego, zdaniem skarżącego, wynajmowanie budynku innym osobom było niemożliwa. Biorąc pod uwagę powyższe, wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego skargi. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, ponieważ zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zgodnie z jego treścią przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Oznacza to m.in., że jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania, bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szczególny charakter tego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2003 r., sygn. I SA 2187/01, niepubl.). Gramatyczna wykładnia art. 215 ust. 2 prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy działka była objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Omawiany przepis przesądza, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek powoduje brak podstaw do odszkodowania. W rozpatrywanej sprawie jest niesporne, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] podlegała przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Pozostaje więc ustalenie, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania prawidłowo stwierdziły, że przed datą wejścia w życie dekretu nie mogła ona być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i w tej sytuacji odstąpiły od zbadania, czy jej poprzedni właściciele (lub ich następcy prawni) zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania tą nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Rozpatrując te kwestie Sąd stanął na stanowisku, że organy prawidłowo przyjęły, że do ustalenia możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne miarodajny jest stan wynikający z Ogólnego Planu Zabudowania W. z 1931 r. Jednakże poczynione jedynie na podstawie znajdującej się w aktach sprawy nieczytelnej, kolorowej kserokopii fragmentu kopii Ogólnego Planu Zabudowania W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (jak wynika ze znajdującej się na niej "Notatki") wraz z fragmentem legendy rysunku planu ustalenia organów orzekających nie mogą być uznane za prawidłowe. W ocenie organów administracji publicznej wskazana wyżej kserokopia stanowi dokument pozwalający na ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości (zabudowa zwarta, 4 kondygnacje, powierzchnia zabudowy 70%) i jednocześnie pozwala na ustalenie, że teren ten nie mógł być wykorzystany pod zabudowę jednorodzinną. Natomiast zdaniem Sądu przywołane przez organy zapisy Ogólnego Panu Zabudowania W. oznaczają jedynie tyle, że w danej strefie nie można przekroczyć określonej w planie wysokości i gęstości zabudowy. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że organy powinny były rozważyć, czy w świetle przywołanych zapisów Planu fakt, że nieruchomość położona przy ul. [...] znajdowała się w określonej strefie (IV) oznaczał zakaz budownictwa jednorodzinnego. Takich rozważań jednak ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie poczyniły. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ani rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, ani ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawierały przepisów definiujących pojęcie budownictwa jednorodzinnego. Przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się natomiast do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W tej sytuacji pojęcie "domu jednorodzinnego" rozumieć należy w znaczeniu, jakie wówczas było mu nadawane, a więc jako budynku zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń (np. wyrok NSA z 25 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 1671/97, niepubl., wyrok NSA z 5 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 826/97 niepubl.). W tej sytuacji zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, tak jak uczyniły to organy obu instancji, że przedmiotowa nieruchomość, przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W szczególności z treści odwołania złożonego przez skarżącego wynika, iż jego rodzice zakupili w 1936 r. udział w nieruchomości niezabudowanej, na której pobudowali "domek", w którym mieszkali do końca wojny, co dodatkowo powoduje wątpliwości co do prawidłowości dokonanych przez organy rozpatrujące sprawę ustaleń. Fakt zabudowy spornego terenu przed 1939 r. (a więc w czasie obowiązywania Ogólnego Panu Zabudowania W. z 1931 r.) potwierdza natomiast znajdująca się w aktach sprawy organu I instancji karta "Rejestracji nieruchomości" sporządzona w dniu 27 listopada 1948 r. (k-1). Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Brak także dowodów na to, że organy prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Ponadto z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy orzekały w sprawie odszkodowania za ½ część przedmiotowej nieruchomości, której współwłaścicielami byli rodzice skarżącego. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia 31 października 2005 r., znajdującego się w aktach sprawy, wynika natomiast, że ostatecznie przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność M. i S. małżonków B. oraz E. M. z K. W. w równych częściach i niepodzielnie co do nieruchomości. Organ poszukiwał spadkobierców E.M. z K. W. w drodze ogłoszenia w prasie. Jednak tą drogą nie udało się ich ustalić. W tej sytuacji organy ograniczyły prowadzone postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku skarżącego z dnia 10 maja 2003 r. do ½ części nieruchomości, co do której ustalone zostało następstwo prawne po byłych współwłaścicielach. Zdaniem Sądu takie działanie organów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Organ nie miał podstaw do tego, by w związku z trudnościami w ustaleniu następców prawnych po jednym ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości zmodyfikować złożony wniosek w ten sposób, że ograniczył go do odszkodowania za ½ nieruchomości. Postępując w ten sposób organy naruszyły przepisy art. 10 § 1 kpa, który to przepis ustanawia zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Realizacja tej zasady należy natomiast do obowiązków organów administracji, a odstąpienie od jej realizacji nastąpić może tylko w przypadkach wskazanych w art. 10 § 2 kpa, co w sprawie nie miało miejsca. Podkreślić należy, że wydane przez organ rozstrzygnięcie dotyczące możliwości dochodzenia na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za ułamkową część tej nieruchomości wywiera również skutki prawne w stosunku do pozostałych współwłaścicieli, którzy nie brali udziału w niniejszym postępowaniu i nie mieli możliwości obrony swoich praw i dowodzenia swoich racji. W tej sytuacji organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany był powiadomić wszystkie strony postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego, czyli powinien był powiadomić o postępowaniu pozostałych współwłaścicieli (lub ich następców prawnych), a w przypadku braku możliwości ustalenia następców prawnych po jednym ze współwłaścicieli organ powinien był rozważyć konieczność skorzystania z treści art. 30 § 5 kpa stanowiącego, ze w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Na marginesie zwrócić należy uwagę, że organy obu instancji nie poczyniły ustaleń ani nie rozważyły zagadnienia kiedy poprzedni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością. Zaniechanie to, w świetle poczynionych przez Sąd ustaleń, uznać należy za co najmniej przedwczesne. Dodatkowo wymaga podkreślenia, iż organy obu instancji nie rozważyły także kwestii, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 24 § 1 pkt 1 kpa. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115), zgodnie z którym "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, Prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". Zdaniem Sądu uchwała ta zawiera szerszą i bardziej uniwersalną zasadę wyłączającą możliwość występowania przez prezydenta miasta na prawach powiatu w tym samym postępowaniu jako strony i jako organu wydającego decyzję. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z treścią decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] przedmiotowa nieruchomość stała się własnością (jako jej mienie gminne) Dzielnicy Gminy W. [...], a obecnie Miasta W., którego organem wykonawczym i reprezentującym je na zewnątrz jest Prezydent W.. Równocześnie Prezydent W., jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jest w niniejszej sprawie organem I instancji właściwym do orzekania o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania (art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tej sytuacji powstaje konieczność rozważenia, czy połączenie w jednej osobie, tj. Prezydenta W. uprawnień właścicielskich wraz z ewentualnym obowiązkiem odszkodowawczym i jednocześnie dysponenta władzy publicznej uprawnionego do wydania decyzji nie prowadzi do konieczności wyłączenia w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że rozpatrujące sprawę organy nie poczyniły niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 215 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz art. 24 kpa, przez co nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez właściwy organ powinien on zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę kręgu stron postępowania oraz zasadności wniosku skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.