II OSK 666/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz ( spr.) sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 909/07 w sprawie ze skargi Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu T. nr [...] z dnia [...] w sprawie zmian w statucie Szpitala Powiatowego im. [...] w Z. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 909/07, oddalił skargę Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu T. nr [...] z dnia [...], w sprawie zmian w statucie Szpitala Powiatowego [...] w Z.. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Uchwałą z dnia [...]. nr [...], Rada Powiatu T. zatwierdziła zmiany w statucie Szpitala Powiatowego [...] w Z., tworząc stanowisko koordynatora do spraw pielęgniarstwa. Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]. stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż wprowadzenie mocą kwestionowanej uchwały stanowiska "koordynatora do spraw pielęgniarstwa" zamiast przewidywanego w przepisach stanowiska "naczelnej pielęgniarki" narusza w szczególności art. 40, 44a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 30, poz. 300). Na powyższe rozstrzygnięcie złożył skargę Powiat T., zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) przez jej niezastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że statut zakładu opieki zdrowotnej nie może określać jego struktury organizacyjnej w sposób samodzielny oraz błędną interpretację art. 40 cyt. ustawy oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publiczny zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 30, poz. 300) przez błędne przyjęcie, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej tworzy się tylko te stanowiska, które zostały wskazane w rozporządzeniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał stanowisko zajęte w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że, argumenty wskazane przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym były słuszne i uzasadniały stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Zmiany wprowadzone zakwestionowaną uchwałą w istocie bowiem sprowadzały się do wprowadzenia stanowiska "koordynatora do spraw pielęgniarstwa" zamiast przewidywanego w przepisach ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i przepisach wykonawczych do tej ustawy stanowiska "naczelnej pielęgniarki". Taka regulacja narusza art. 40 i 44a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) oraz przepisy powołanego rozporządzenia wykonawczego Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. Z załącznika do powyższego rozporządzenia stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje stanowisko "naczelna pielęgniarka". Wynika to również z art. 44a ust. 1 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym w publicznych zakładach opieki zdrowotnej na stanowisko naczelnej pielęgniarki przeprowadza się konkurs, zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. Nr 115, poz. 749 z późn. zm.). Zdaniem Sądu zatem wprowadzenie zamiast stanowiska "naczelnej pielęgniarki", stanowiska "koordynatora ds. pielęgniarstwa" stanowi obejście prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji chybiony jest zarzut skarżącego naruszenia przez Wojewodę rozstrzygnięciem nadzorczym zasady samodzielności statutowej samorządu terytorialnego. Art. 11 ustawy dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) przewiduje, że ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa jego statut. Określenie poszczególnych stanowisk niewątpliwie mieści się w tym zakresie, stanowi więc materię, która może być przedmiotem regulacji statutowej. Jednakże statut zakładu opieki zdrowotnej nie może dotyczyć spraw, które są uregulowane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, zwłaszcza zaś nie może on odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w ustawie (por. m.in. poglądy wyrażane w piśmiennictwie, M. Dercz, T. Rek, Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Komentarz, ABC 2007, Komentarz do art. 11). Samodzielność statutowa powiatu w zakresie kształtowania ustroju i struktury organizacyjnej ZOZ obejmuje zatem wyłącznie sprawy nieuregulowane w ustawie. Tymczasem sama ustawa i przepisy do niej wykonawcze przewidują określone elementy ustroju ZOZ, w tym w szczególności stanowisko naczelnej pielęgniarki, precyzując dodatkowo warunki, jakie musi spełnić osoba na tym stanowisku. W tym zatem zakresie obowiązujące przepisy wyłączają samodzielność statutową powiatu. Nietrafnym jest więc argument skarżącego, że stanowisko naczelnej pielęgniarki nie jest obligatoryjne. Niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie mocą aktów rangi podustawowej takich regulacji, które doprowadziłyby do obejścia przytoczonych powyżej regulacji ustawowych, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku zaakceptowania zmian wprowadzonych niniejszą uchwałą. Doszłoby bowiem do obejścia prawa zarówno w zakresie wymaganych kwalifikacji zawodowych i stażu, jak też powoływania w drodze konkursu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że trafnym było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu T. w Z., zaskarżając wyrok w całości i w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a szczególności: 1) art. 40 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 30, poz. 300) przez błędne przyjęcie, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje obowiązek utworzenia stanowiska naczelnej pielęgniarki, 2) art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej przez jego niezastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że statut zakładu opieki zdrowotnej nie może określać jego struktury organizacyjnej w sposób samodzielny . Wskazując na powyższe zarzuty Rada Powiatu T. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. [...] z dnia [...]., albo o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, a nadto o obciążenie Wojewody M. kosztami postępowania w sprawie. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po pierwsze art. 40. ust. 1 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej upoważnił ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia, kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej kwalifikacji, a nie wykazu obligatoryjnych stanowisk. Po drugie, tytuł rozporządzenia wydanego w oparciu o ten przepis wskazuje, iż dotyczy ono kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, Po trzecie, art. 44a ust. 1 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dotyczy nie wykazu stanowisk, lecz trybu ich obsadzania. Po czwarte, z treści art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wyraźnie wynika, że ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa statut. Statut to zbiór przepisów regulujących strukturę, zadania i zasady działania, publicznych zakładów opieki zdrowotnej. W statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się w szczególności strukturę organizacyjną zakładu. Jednak statut zakładu opieki zdrowotnej może zawierać oprócz postanowień dotyczących przedmiotu jego działania, struktury, organów i formy jego gospodarki finansowej, także inne zapisy o treści nie uregulowanej w art. 11 § 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Świadczy o tym użyty w tym przepisie przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Zatem cyt. przepis pozwala wyznaczyć strukturę organizacyjną zakładu w jego statucie, nie wskazując tutaj żadnych dalszych wymogów, ani ograniczeń, a z kolei przepisy przywołane przez sąd pierwszej instancji i wojewodę nie wprowadziły obowiązku utworzenia określonych stanowisk. W końcu na mocy art. 35b cyt. ustawy, publiczny zakład opieki zdrowotnej prowadzony w formie samodzielnego zakładu, pokrywa z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań. Poza tym, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej podlega obowiązkowi rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym, a z chwilą wpisania do niego uzyskuje osobowość prawną. Logiczną konsekwencją samodzielności finansowej i prawnej zakładu opieki zdrowotnej było pozostawienie organom tegoż zakładu, tj. jego radzie społecznej ( uchwalenie statutu) oraz organowi, który utworzył zakład (zatwierdzenie statutu) określenia struktury organizacyjnej. Organy te powinny to uczynić w sposób, jak najlepiej służący realizacji zadań konkretnego zakładu. Tezy, wg której w publicznych zakładach opieki zdrowotnej utworzenie wszystkich stanowisk jest obowiązkowe nie da się pogodzić ani z celem ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ani z jej postanowieniami, ani z zasadami racjonalnego myślenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny w myśl § 1 wskazanego artykułu, rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Przypomnieć trzeba, że granice te wyznaczone są przez przyjęte w tej skardze podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa jak i jego zakres. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega zarówno za powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uchybił Sąd, jak i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do konkretyzowania stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów. Postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, "a w szczególności" wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów, nie mógł więc odnieść dalej idącego skutku niż dokonanie oceny zaskarżonego wyroku jedynie w skonkretyzowanym przez stronę zakresie. Za chybiony uznać należało zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa statut. W statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się w szczególności: 1) nazwę zakładu odpowiadającą zakresowi udzielanych świadczeń, 2) cele i zadania zakładu, 3) siedzibę i obszar działania, 4) rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, 5) organy zakładu i strukturę organizacyjną, 6) formy gospodarki finansowej (art. 11 ust. 2). Podmiot, który utworzył zakład, nadaje statut, chyba że przepisy stanowią inaczej (art. 11 ust. 3). Zdaniem Rady Powiatu T. Sąd pierwszej instancji naruszył powyższy artykuł poprzez błędne uznanie, że statut zakładu opieki zdrowotnej nie może określać jego struktury organizacyjnej w sposób samodzielny. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wypowiadając się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do omawianej kwestii stwierdził, że określenie poszczególnych stanowisk niewątpliwie mieści się w zakresie spraw, które mogą być przedmiotem regulacji i podkreślił, że statut zakładu opieki zdrowotnej nie może dotyczyć spraw, które są uregulowane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, zwłaszcza zaś nie może odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w ustawie, samodzielność statutowa w zakresie kształtowania ustroju i struktury organizacyjnej ZOZ obejmuje zatem wyłącznie sprawy nieuregulowane w ustawie. Wobec przytoczonego wyżej brzmienia omawianych przepisów prawidłowość przedstawionego stanowiska Sądu pierwszej instancji jest oczywista, co czyni omawiany zarzut skargi kasacyjnej nieuzasadnionym. Również kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 40 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 30, poz. 300) przez błędne przyjęcie, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje obowiązek utworzenia stanowiska naczelnej pielęgniarki, nie mógł być uznany za słuszny. Art. 40 ust. 1 powołanej ustawy zawiera deklarację ustawową dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, natomiast ust. 2 tego artykułu dotyczy uprawnienia do określenia w drodze rozporządzenia zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej, co nie stanowiło przedmiotu niniejszej sprawy. Stwierdzić należy, że kwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym Sąd ten uznał, odwołując się do przepisów art. 40, art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i załącznika do powołanego rozporządzenia z dnia 29 marca 1999 r. stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny", że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje stanowisko "naczelna pielęgniarka" i że w tym zakresie obowiązujące przepisy wyłączają samodzielność statutową Powiatu – jest prawidłowe. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że art. 40 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej upoważnił ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, a nie wykazu obligatoryjnych stanowisk oraz że art. 44a ust. 1 ustawy dotyczy nie wykazu stanowisk, lecz trybu ich obsadzania. Powyższe stwierdzenia nie zmieniają jednak wyrażonej wcześniej oceny. Należy bowiem przypomnieć okoliczności rozpoznawanej sprawy, które są niesporne. Zakwestionowana przez Wojewodę i Sąd pierwszej instancji zmiana w statucie polegała na zastąpieniu stanowiska "naczelnej pielęgniarki" stanowiskiem "koordynatora ds. pielęgniarstwa". Skoro art. 44a ust. 1 ustawy wymaga, by stanowisko "naczelnej pielęgniarki" w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (poza wyjątkiem wskazanym w tym przepisie) obsadzane było w wyniku konkursu, a osoba ta winna legitymować się określonym w "taryfikatorze kwalifikacyjnym" wykształceniem i stażem pracy, to wykreślenie ze statutu tego stanowiska i zastąpienie go innym, nieprzewidzianym w przepisach, któremu przypisane miałyby być te same obowiązki i uprawnienia, jakie miała osoba zatrudniona na stanowisku naczelnej pielęgniarki w oczywisty sposób narusza obowiązujące przepisy i wykracza poza zakres spraw, które mogą być uregulowane w statucie. Samodzielność statutowa Powiatu dotyczy jedynie spraw nieuregulowanych w ustawie, oczywistym jest, że nie może ona prowadzić do takiego ukształtowania struktury organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej, które byłoby sprzeczne z ustawą. Jak słusznie stwierdzono w Ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Komentarz Macieja Dercza i Tomasza Reka, ABC 2007 – wszelkie działania mające na celu nieobsadzanie stanowisk wymienionych z nazwy w ust. 1 art. 44a ustawy, lecz tworzenie – w zakresie merytorycznym tożsamym z tymi stanowiskami – inaczej nazwanych komórek organizacyjnych i innych stanowisk, będą stanowić próbę obejścia przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Z przedstawionych wyżej względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.