III SA/Gd 406/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie: NSA Marek Gorski, WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka ( spr. ), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. K. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 9 sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydanie świadectwa stwierdzającego spełnienie przez towary objęte graniczną kontrolą sanitarną wymagań zdrowotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 9 sierpnia 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 10 lipca 2007 r. zawartą w świadectwie nr [...]; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] na rzecz M. K. K. prowadzącej działalność gospodarczą "A" kwotę 440 zł ( czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 10 lipca 2007r. [...] Graniczny Inspektor Sanitarny [...] w świadectwie nr [...] nakazał M. K. K. prowadzącej działalność gospodarczą [...] złożenie do magazynu firmy [...] środka spożywczego o nazwie [...] objętego wnioskiem nr OG/995/07 – do czasu pozyskania wiarygodnych danych, że produkt spełnia wymogi prawa żywnościowego. W piśmie z dnia 17 lipca 2007r. nazwanym przez właściciela [...] odwołaniem od decyzji mocą, której zobowiązano złożenie środka w/w do magazynu firmy - do czasu pozyskania wiarygodnych danych, że produkt spełnia wymogi prawa żywnościowego, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7.8,77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie zebraniu i nie rozważeniu całego materiału dowodowego, co w sposób istotny poderwało zaufanie strony postępowania do działania organów administracji publicznej i wniesiono o uchylenie decyzji w całości i wydanie żądanego świadectwa bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2007r. stanowiącym odpowiedź [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] na wyżej przywołane "odwołanie" organ ten stwierdził, że wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie nazwanym odwołaniem, świadectwo nie jest decyzją administracyjną, w związku z tym nie przysługuje na nie odwołanie. Organ wyjaśnił, że do wydania świadectwa zobowiązuje art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U z 2006r. nr 171 poz. 1225). Powołując się na wzór przedmiotowego świadectwa określony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 14 lutego 2007r. w sprawie wzorów wniosku o dokonanie granicznej kontroli sanitarnej oraz świadectwa spełnienia wymagań zdrowotnych (Dz.U z 2007r. nr 44 poz. 286) podał, że organ pierwszej instancji nie miał możliwości jego zmiany czy też rozbudowania o żądane przez firmę [...] uzasadnienie. Jednocześnie organ ten podał, że na wprowadzenie w świadectwie zapisu nakazującego złożenie do magazynu firmy produktu zaważył fakt, iż preparat ten zakwalifikowany przez firmę jako środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zawiera w swoim składzie witaminy w ilościach przekraczających dzienne zalecane spożycie. Nadto w składzie pojawia się kwas p- aminobenzoesowy (PABA), który nie został wymieniony w załączniku 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, jako substancja chemiczna, która może być dodawana w określonych celach odżywczych do środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Ponadto zgodnie z w/w załącznikiem aminokwasy takie jak: L-prolina, kwas L-asparaginowy, L-seryna, L-izoleucyna mogą być dodawane wyłącznie do dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego. Dalej organ wskazuje na definicję dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego wskazując, że preparat p.n. [...] zakwalifikowany został do grupy środków spożywczych zaspakajających zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców. Z tego względu zdaniem organu istnieje obowiązek udowodnienia bezpieczeństwa zastosowania ww. składników i ich dawek w przedmiotowym produkcie. Nadto organ przywołał przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wskazując na procedurę postępowania uregulowanego tym przepisem. Jednocześnie PWIS powołał się na zasadę zgodnie z którą żywność znajdująca się w obrocie ma być bezpieczna dla zdrowia i życia ludzi. Z tych też względów organy urzędowej kontroli żywności uprawnione są do podejmowania działań określonych w art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002r. ustalającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywnościowego, czyli zgodnie z zasadą ostrożności, a zdaniem organu na mocy tej zasady mogą zostać podjęte tymczasowe środki zarządzania ryzykiem celem zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie. W piśmie z dnia 7 września 2007r. nazwanym odwołaniem od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 9 sierpnia 2007r. M.K. K. prowadząca działalność gospodarczą [...] zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art.4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z pkt 43 preambuły do rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w zw. z art.54 ust.3 tegoż rozporządzenia polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie należało wydać decyzji administracyjnej, od której służyłoby odwołanie; naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.7,8,10,77 §1 oraz art.107 § 3 k.p.a. polegające na nie zebraniu i nie rozważeniu całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co w sposób istotny poderwało zaufanie strony do działania organów administracji publicznej. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] w piśmie z dnia 8 października 2007r podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać na wstępie należy, że świadectwo o którym mowa w niniejszej sprawie jest rodzajem zaświadczenia i wydawane jest na podstawie art.82.1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U z dnia 27 września 2006r.) gdy towary objęte graniczną kontrolą sanitarną spełniają wymagania zdrowotne. Jak wynika z tego przepisu w wyniku przeprowadzonej kontroli właściwy organ państwowej inspekcji sanitarnej wydaje świadectwo stwierdzające spełnienie przez towary objęte graniczną kontrolą sanitarną wymagań zdrowotnych. Rację ma organ, iż świadectwo nie jest decyzją administracyjną. Natomiast uwadze organów uszło, że powołany art. 82 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zawiera w ust. 2 regulację obejmującą sytuację gdy stwierdzono, że towary objęte graniczną kontrolą sanitarną nie spełniają obowiązujących wymagań zdrowotnych. A taka właśnie sytuacja miała miejsce w omawianej sprawie, co wynika z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 sierpnia 2007r. nr [...]. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ tj. w tym wypadku Graniczny Inspektor Sanitarny podejmuje działania określone w art. 18 – 21 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.UE L z dnia 30 kwietnia 2004r.). I tak na podstawie art. 18 rozporządzenia – w przypadku podejrzenia niezgodności, która zgodnie z art. 2 tego rozporządzenia oznacza niezgodność z prawem paszowym lub żywnościowym, oraz z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu – właściwy organ przeprowadza kontrole urzędowe w celu potwierdzenia lub usunięcia podejrzenia lub wątpliwości. Wówczas dana przesyłka podlega urzędowemu zatrzymaniu przez właściwy organ do chwili, gdy uzyska on wyniki tych kontroli urzędowych. Ponieważ produkt sprowadzony przez skarżącą pochodził z państwa trzeciego (USA), zastosowanie znajduje procedura określona w art. 19 rozporządzenia, która również przewiduje urzędowe zatrzymanie przez właściwy organ w razie gdy żywność z państw trzecich jest niezgodna z prawem żywnościowym. Podkreślić należy, że są to działania podejmowane w następstwie kontroli urzędowych i obowiązki nałożone tym przepisem mają na celu uruchomienie systemu wczesnego ostrzegania instytucji Wspólnotowej tj. Komisji i Państw Członkowskich, w sytuacji gdy właściwy organ, po przeprowadzeniu stosownych kontroli nie zezwala na wprowadzenie paszy lub żywności na teren Wspólnoty. Dotyczy to również przyjętych tymczasowych środków zarządzania ryzykiem, o czym mowa w art. 7 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiający procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE L z dnia 1 lutego 2002r). Niezależnie od tych działań, które zobowiązane są podjąć właściwe organy Państw Członkowskich, wskazać trzeba na przepis art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady, które organy zobowiązane są stosować bezpośrednio, a który to przepis określa krajowe środki wykonawcze / zaradcze/ - jakie należy zastosować w przypadku wykrycia niezgodności. Otóż w takiej sytuacji, właściwy organ podejmuje działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze wymienione w art. 54 ust. 2 pkt a – h. Jednocześnie właściwy organ wydaje i pisemnie powiadamia o swojej decyzji dotyczącej podejmowanych działań, zgodnie z ust. 1 wraz z uzasadnieniem oraz z informacją o prawie do odwoływania się od takich decyzji jak i stosownej procedurze i terminach. W ocenie Sądu w tym składzie, rozstrzygnięcie zobowiązujące do złożenia produktu o nazwie [...] do magazynu [...], zawarte na druku świadectwa z dnia 10 lipca 2007r. nr [...] jest decyzją administracyjną. Nie sposób podzielić stanowiska organu, iż wydanie decyzji w trybie administracyjnym może nastąpić dopiero po dostarczeniu przez stronę dokumentów pozwalających organowi na stwierdzenie, że środek nie spełnia wymagań w zakresie zdrowotnym. Stanowisku temu przeczy bowiem treść przywołanego ust. 3 art. 54 rozporządzenia nr 882/2004, który jednoznacznie stanowi, że właściwy organ w drodze decyzji rozstrzyga o podejmowanych działaniach. A skoro tak, to od rozstrzygnięcia tego przysługiwało odwołanie do organu drugiej instancji a pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 sierpnia 2007r. stanowi rozstrzygnięcie odwołania /art. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia/. Zważyć wszakże należy, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść a nie forma. W sądownictwie administracyjnym utrwalił się pogląd, że pismo nie mające formy decyzji administracyjnej jest nią, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach osób -fizycznych czy prawnych- w sprawie indywidualnej / dlatego bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje fakt zamieszczenia omawianego rozstrzygnięcia na druku świadectwa spełnienia wymagań zdrowotnych przez środek spożywczy przekraczający granicę, sporządzonego według wzoru określonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 14 lutego 2007r. w sprawie [...] świadectwa spełnienia wymagań (Dz.U. z dnia 13 marca 2007r.)/. Dokonana przez organy nieprawidłowa wykładnia przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie doprowadziła do naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego w tym art.7,8 i 9 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia, nie odniósł się także do przepisów prawa, które legły u podstaw tej decyzji. Z kolei organ drugiej instancji wskazywał wprawdzie na różne akty prawne i szereg przepisów ale wychodząc z błędnego założenia, że wydane rozstrzygnięcie nie ma charakteru decyzji administracyjnej, nie uzasadnił go w sposób, umożliwiający Sądowi merytoryczną ocenę. W konkluzji stwierdzić trzeba, że postępowanie prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie uwzględnienie powyższych rozważań, w tym dotyczących przepisów prawa unijnego znajdującego bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie a także koncentrujących się wokół istoty danej sprawy administracyjnej oraz prawidłowości formułowania podstawy prawnej konkretnego rozstrzygnięcia administracyjnego. W reasumpcji, wobec wyżej stwierdzonych uchybień należało obydwa rozstrzygnięcia wyeliminować z obrotu prawnego. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono mając za podstawę art. 200 w/w aktu normatywnego. Jednocześnie na mocy art. 152 w/w aktu normatywnego Sąd stwierdził w wyroku, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 w/w ustawy odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem decyzji przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku. Istnieją zatem podstawy aby odnieść się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. .