I SA/Ke 544/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Jarmasz, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Asesor WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu w całości; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej E.S. kwotę 341 zł (trzysta czterdzieści jeden) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] . nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...]. nr [...] uchylającą decyzję własną tego organu z[...]. nr [...] i przyznającą E.S. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2004r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 24 czerwca 2004r. wpłynął do Biura Powiatowego AR i MR wniosek E.S. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok. We wniosku zadeklarowano użytkowanie czterech działek rolnych o łącznej powierzchni 45,91 ha, oznaczonych literami od A do D, położonych na pięciu działkach ewidencyjnych nr 234 (obręb S.; gmina W.; powiat b.); nr 186 i 188 (obręb S.; gmina B.; powiat b.) oraz nr 335 i 386 (obręb D.; gmina P.; powiat k.). Decyzją z dnia[...]. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego AR i MR przyznał E.S. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2004 rok do wszystkich deklarowanych przez stronę gruntów. W wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 11 września 2006r. stwierdzono, że cała działka rolna leżąca na działce ewidencyjnej 335 nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. (kod błędu DR 10 skutkujący trwałym wykluczeniem działki rolnej z płatności). E.S. na ww. działce w 2004 r. deklarowała część działki rolnej B (łąka) o powierzchni 7,45 ha. Łączna powierzchnia działki rolnej B (łąka) wynosiła 18,91 ha, w tym na działce ewidencyjnej nr 335 wnioskodawczyni deklarowała 7,45 ha i na działce ewidencyjnej nr 386 - 11,46 ha. Jak wynika z raportu z kontroli na miejscu, błąd DR10 stwierdzono na powierzchni 7,45 ha. W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego AR i MR wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Wynikiem tego postępowania było wydanie w dniu[...]. przez Kierownika Biura Powiatowego AR i MR decyzji nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu na 2004r. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Dyrektor Oddziału Regionalnego AR i MR wyjaśnił, że w trakcie kontroli administracyjnej wniosku E.S. wykluczono z niego, jako nieuprawnioną do przyznania płatności, powierzchnię działek ewidencyjnych w stosunku do których stwierdzono, że nie była utrzymana w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003r. Uzasadniając pomniejszenie jednolitej płatności obszarowej organ powołał się na treść art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. Zgodnie z jego treścią, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdzone zostanie, że ustalona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią uprawnioną do jednolitej płatności obszarowej jest większa niż 3 % ale nie większa niż 30 % wyznaczonego obszaru, kwota, jaka ma zostać przyznana jest zmniejszana na dany rok o dwukrotność kwoty ustalonych funduszy dla tej różnicy. E.S. ubiegała się o płatności bezpośrednie do działek rolnych o łącznej powierzchni 45,91 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych uprawnionych do jednolitej płatności obszarowej wynosi 38,46 ha. Zawyżenie powierzchni działek rolnych wyniosło zatem 19,37 %, co uzasadniało pomniejszenie płatności przyznanej wnioskodawczyni i przyznanie jednolitej płatności obszarowej w kwocie [...] zł. Odnosząc się do kwestii pomniejszenia płatności uzupełniającej organ wyjaśnił, że w myśl art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r., jeżeli w odniesieniu do grupy upraw, zadeklarowana powierzchnia przekracza powierzchnię określoną zgodnie z art. 31 ust. 2, pomoc jest obliczana na podstawie określonej powierzchni zmniejszonej o podwójną stwierdzoną różnicę, jeżeli różnica ta jest większa niż 3 % albo 2 hektary, ale nie więcej niż 20 % określonej powierzchni. Ponieważ E.S. wnioskowała o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do działek o łącznej powierzchni 45,91 ha, a powierzchnia uprawniona do uzupełniającej płatności wynosi 38,46 ha, to zawyżenie powierzchni wyniosło 19,37 %. Dlatego też płatność przyznana wnioskodawczyni została pomniejszona i przyznano płatność uzupełniającą w kwocie [...] zł. Organ wyjaśnił następnie, że o zamiarze przeprowadzenia kontroli w dniu 11 września 2006r. E.S. została poinformowana telefonicznie w dniu 8 września 2006r. Organ powołał się przy tym na treść art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92, zgodnie z którym kontrola na miejscu jest niezapowiedziana. Na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AR i MR E.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła w niej o uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego AR i MR. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie zasad naczelnych kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 9, art. 10 w związku z art. 79 Kpa oraz przepisów prawa materialnego. Przytaczając treść wskazanych przepisów procedury skarżąca zakwestionowała w całości jako dowód wynik kontroli z dnia 11 września 2006r. W jej ocenie nie może być on brany pod uwagę w postępowaniu bowiem skarżącej nie zawiadomiono o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin gospodarstwa rolnego, w związku z tym nie brała ona udziału w przeprowadzaniu dowodu. Uniemożliwiono jej w ten sposób składanie wyjaśnień i zadawanie pytań. Ponadto nie ma pewności, czy organ kontrolował odpowiednie działki rolne i dokonywał oględzin nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa P.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wychodząc poza granice skargi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu istotnym, nakazującym wyeliminowanie tych orzeczeń z obrotu prawnego. Do takiej oceny prawnej i w konsekwencji podjętego rozstrzygnięcia uprawnia Sąd treść przepisu art.134 § 1 ustawy P.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że kontrolowany przez Sąd przebieg postępowania administracyjnego wskazuje, że zaskarżone decyzje zostały podjęte w trybie nadzwyczajnym (wznowienia postępowania), który ma zastosowanie dla wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Tryb ten regulują przepisy art. 145 i nast. Kpa. Należy przy tym podkreślić, że jego realizacja stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art.16 Kpa i zazwyczaj godząc w ochronę praw nabytych przez stronę wymaga ścisłego przestrzegania przez organy administracji przepisów regulujących ten tryb. Oceniając prawidłowość działania organów administracji w niniejszej sprawie, należy wskazać, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania składa się ze ściśle ustawowo określonych stadiów. W pierwszym stadium właściwy organ bada dopuszczalność (wymogi formalne) wznowienia postępowania. Jeżeli nie zachodzą przesłanki negatywne organ ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (vide art. 149 §1 i §2 Kpa). Wtedy dopiero, w drugim stadium, organ może oceniać merytoryczne przesłanki wznowienia postępowania, końcowo wydając decyzję na podstawie art. 151 Kpa, tj. w przedmiocie uchylenia decyzji. W drugim etapie postępowania zadaniem organu jest więc stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Te ustalenia nie mogą być zastąpione ustaleniami zawartymi w postanowieniu o wznowieniu postępowania, gdyż jest ono wyłącznie aktem procesowym, który nie rozstrzyga sprawy wznowienia, lecz ją otwiera (vide wyrok NSA z dnia 13 listopada 1987 r. I SA 1326/86, publ. ONSA 2/87 poz. 80; wyrok NSA z dnia 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, publ. ONSA nr 1/89 poz. 50 oraz wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2001r., SA 420/01,.Lex.77650). Celem postępowania rozpoznawczego jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Granice tego postępowania wyznacza treść art. 145 § 1 i art. 145a Kpa, stąd organ administracji musi zbadać, czy i w jakim zakresie postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte wadą wymienioną w tych przepisach, tj. czy przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia rzeczywiście wystąpiła. W niniejszej sprawie znamiennym jest, że postanowieniem z dnia 18 czerwca 2007r. Kierownik AR i MR wznowił z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej przyznania E.S. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W końcowej części tego postanowienia organ I instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 149 §2 Kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dyspozycja ta jednak, nie została przez organ konsekwentnie zrealizowana. W wyniku bowiem postępowania otwartego postanowieniem z dnia 18 czerwca 2007r. organ I instancji wydał decyzję z dnia 10 lipca 2007r. W uzasadnieniu tej decyzji, które powinno odzwierciedlać przebieg procesu decyzyjnego organu, nie odniesiono się w ogóle do kwestii zaistnienia przesłanek z art. 145 Kpa, w tym art. 145 § 1 pkt 5 Kpa; w powołanej podstawie prawnej organ ograniczył się tylko do wskazania art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, a w uzasadnieniu do wspomnienia w części historycznej o przeprowadzonej w dniu 11 września 2006r. kontroli na miejscu (bez wykazywania jakiegokolwiek związku z postępowaniem nadzwyczajnym). Poza tym organ procedował, jak w trybie zwykłym. Powyższe uchybienia, w aspekcie działania w trybie nadzwyczajnym, stanowią o naruszeniu przez organ przywołanych przepisów o wznowieniu postępowania oraz art. 107 § 1 i § 3 Kpa w związku z art. 8 i 9 Kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Celem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych i prawnych stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w tym przypadku weryfikację decyzji ostatecznej. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji godzi tym samym w uprawnienia strony do poznania podstaw przyjętego rozstrzygnięcia, tak aby mogła ona konstruktywnie ustosunkować się do stanowiska organu i ewentualnie przy pomocy środków procesowych to stanowisko zwalczać. W niniejszej sprawie decyzji organu I instancji, jako nie spełniającej powyższych wymogów, nie można uznać za prawidłową. Taką wadliwość postępowania organu I instancji zaakceptował organ odwoławczy, co czyni ułomnym również jego proces decyzyjny. Przy czym w zaskarżonej decyzji organu II instancji przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania w tym treść postanowienia organu I instancji z 18 czerwca 2007r. o wznowieniu postępowania oraz za organem I instancji okoliczność przeprowadzenia w dniu 11 września 2006r. kontroli na miejscu jednej z działek ewidencyjnych objętych wnioskiem i co do której ustalono, że nie była ona utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Przywołania takich faktów nie można uznać za dostateczne wyjaśnienie podstawy wznowienia postępowania, bowiem nie odniesiono tych faktów, mających wynikać z przeprowadzonej kontroli w dniu 11 września 2006r. do przesłanek określonych w art.145 Kpa. Wskazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby się bowiem okazało, że żadna z podstaw wznowienia w sprawie nie zachodzi, to do uchylenia dotychczasowej decyzji organu I instancji nie doszłoby. W ocenie Sądu powyższe wady w realizacji nadzwyczajnego trybu postępowania stanowią wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Nie sposób jednak zaakceptować i nie wskazać innych uchybień organów orzekających w niniejszej sprawie. Po pierwsze, samo powołanie się na wynik kontroli, w aspekcie wznowionego w trybie nadzwyczajnym postępowania, jest nazbyt lakoniczne i w gruncie rzeczy sprowadza się do stwierdzenia, że jedna z działek objęta wnioskiem nie była utrzymywana w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003r. Bezwzględnie zawierając w uzasadnieniu decyzji takie stanowisko organ obowiązany był wyjaśnić stronie jakie kryteria, okoliczności zadecydowały o uznaniu, że na dzień 30 czerwca 2003r. przedmiotowa działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Tym bardziej, że takich wyjaśnień nie zawiera powoływany przez organ wynik kontroli. W tym miejscu nieodzownym jest również wskazanie, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, aby protokół z wynikiem tejże kontroli doręczono stronie (brak dowodu doręczenia – vide art.39 Kpa). Wyjaśnienie zaś zastosowanej procedury oraz przyjętych w jej wyniku przez organ ustaleń faktycznych jest tym bardziej niezbędne, że między podjęciem ostatecznej decyzji w sprawie (weryfikowanej przez organy w poddanym kontroli sądowej postępowaniu) a kontrolą upłynęło ponad dwa lata. Organy, nie uzasadniając w żaden sposób swojego stanowiska, co do stanu gruntów na dzień 30 czerwca 2003r., pozbawiły w ten sposób stronę możliwości zwalczania takiego stanowiska. Takie działania organów bez wątpienia godzą w wyrażoną w art. 8 Kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz w art. 9 zasadę ciążącego na organach obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Po drugie, wytknięcia wymaga okoliczność, że zarówno postanowienie z dnia 18 czerwca 2007r., jak i decyzja z dnia 10 lipca 2007r. zostały skierowane przez organ I instancji nie do strony postępowania –E.S. , lecz do jej pełnomocnika A.J. Ustanowienie zaś przez stronę pełnomocnika (vide art. 32 Kpa) nie oznacza, że wynikające dla niej z przepisów prawa materialnego obowiązki obciążają pełnomocnika (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1992 r., V SA 494/92, publ. ONSA 1993, nr 4, poz. 102; wyrok WSA z 20 października 2005, III SA/Wa 1517/05, LEX nr 185197). Skoro organ I instancji, w taki sposób oznaczył jako stronę podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania z uwagi na fakt, że postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego ani obowiązku, takie zachowanie należało poddać ocenie w aspekcie przesłanki do stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, czyli skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Organ II instancji zaakceptował powyższy stan i także wskazał jako adresata swojej decyzji A.J., przy czym doprecyzował, że jest to pełnomocnika E.S.. To dookreślenie, choć nie eliminujące ostatecznie wady w oznaczeniu strony pozwalało na odstąpienie przez Sąd od stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Po trzecie w końcu, art. 268a Kpa stanowi, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w tym do wydawania decyzji administracyjnej, ale, co należy podkreślić, upoważniony pracownik w imieniu organu wydający decyzję administracyjną ma obowiązek powołania się na udzielone mu uprawnienie do wydania decyzji. Z takim też zastrzeżeniem, w niniejszej sprawie, udzielono upoważnienia M.K. do wydawania decyzji z upoważnienia Dyrektora Oddziału Regionalnego AR i MR (vide upoważnienie z dnia 16 lipca 2007r.). Wydając zaskarżoną decyzję nie powołano się jednak na upoważnienie. Nie znajduje natomiast uzasadnienia zarzut skarżącej, dotyczący braku zawiadomienia jej o miejscu i terminie przeprowadzenia kontroli w dniu 11 września 2006 r. W tym przypadku rację ma organ, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE. L. 01.327.11) kontrola na miejscu jest niezapowiedziana. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie ograniczone absolutnie do niezbędnego minimum. Powiadomienie takie, poza odpowiednio uzasadnionymi przypadkami, nie przekracza 48 godzin. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zasadą jest, iż kontrole na miejscu są niezapowiedziane, natomiast zdanie drugie przewiduje wyjątek od tej zasady. Możliwość skorzystania z omawianego wyjątku może być rozważana wyłącznie pod względem celowościowym. W niniejszej sprawie oznacza to, że Kierownik Biura Powiatowego AR i MR działał w granicach prawa zawiadamiając skarżącą o przeprowadzeniu kontroli na miejscu jedynie telefonicznie. Nie oznacza to oczywiście, że taki wynik kontroli nie powinien odzwierciedlać szczegółowo przeprowadzonych czynności i że jego ustalenia nie mogą być zwalczane przez stronę na dalszym etapie postępowania. Wobec wskazanych powyżej wad postępowania, Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy P.p.s.a. Stosownie do art. 135 ustawy P.p.s.a. Sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie, decyzja organu I instancji zapadła z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rodzaj stwierdzonych przez Sąd wad nakazujących wyeliminowanie z obrotu prawnego poddanych kontroli decyzji, czynią przedwczesną ocenę przesłanek wznowienia postępowania i ocenę merytoryczną sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią podniesione przez Sąd uwagi dotyczące uchybień w zakresie prowadzonego postępowania i podejmą stosowne rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a. Sąd określił, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, a na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.