VII SA/Wa 2337/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala W dniu 21 lipca 2004r. Wojewoda [...] – na wniosek M.G. - wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. K. z dnia [...] grudnia 2001r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z garażami (podziemnym i w przyziemiu), wewnętrzną instalacją elektryczną, wodno – kanalizacyjną i gazową oraz przyłączami gazowym i wodno – kanalizacyjnym, na działce nr [...] i [...] (przyłącza) w obrębie [...] w K. przy ul. R.- przeniesionej decyzją Prezydenta m. K. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] na rzecz "N." Sp. z o.o. w organizacji, zmienioną następnie decyzją prezydenta m. K. z dnia [...] lutego 2004r. nr [...], w zakresie zmiany nazwy inwestora na "N." Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] listopada 2004r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta m. K. wskazując, że została naruszona norma dotycząca wymagań technicznych dla przewodów kominowych PN – 89/B – 10425, odnośnie usytuowania komina obok budynku stanowiącego przeszkodę (zasłonę) dla prawidłowego działania przewodów, co w ocenie organu sprawia, że decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2, gdyż narusza art. 5 Prawa budowlanego w zakresie bezpieczeństwa użytkowania związanego z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] podnosząc, że w toku postępowania nie wyjaśniono jaki przepis prawa materialnego został w sposób rażący naruszony oraz nie zgromadzono materiału dowodowego, wystarczającego do oceny tego naruszenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006r. ([....]) – na podstawie art. 104 § 1, 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta miasta K. z dnia [...] grudnia 2001r. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z linią orzecznictwa w zakresie stosowania przepisu 156 § 1 pkt 2, nie można uznać za rażące takiego naruszenia prawa, które nie wynika wprost i wyraźnie z samej normy prawnej. W ocenie organu samo naruszenie regulacji zawartej w Polskiej Normie, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem Polskie Normy nie są bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, a tylko naruszenie przepisu o takim charakterze, może być postawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ dodał ponadto, że przepis art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie nakładał na organy obowiązku badania projektu architektoniczno – budowlanego pod względem zgodności z Polskimi Normami, zatem nie było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy, poszerzony o dodatkowe dokumenty tj. opinię kominiarską z dnia 06.04.05r., opinię mgr inż. W. B. z dnia 08.07.05r. w sprawie stanu technicznego kominów dymowych tylnej oficyny przy ul. L. w K., opinię biegłego sądowego z zakresu stanów technicznych przewodów kominowych M. S. z dnia 20.08.05rr. oraz opinię J. P. wskazuje, że nieprawidłowości w funkcjonowaniu kominów w oficynie budynku przy ul. L. są zarówno wynikiem ich nieodpowiedniego stanu technicznego, jak również prac budowlanych prowadzonych przy wznoszeniu obiektu przy ul. R. Nie są natomiast skutkiem naruszenia i to w sposób rażący konkretnej normy prawnej. Po rozpatrzeniu odwołania M.G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2006r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał ponadto, że ewentualny brak wymaganych prawem uzgodnień (art. 32 ust. pkt 2 Prawa budowlanego) może stanowić przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 kpa do wznowienia postępowania, nie do stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze na powyższą decyzję M. G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta miasta K. z dnia [...] grudnia 2001r. podnosząc, że w jego ocenie sam fakt stworzenia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców jest wystarczającym powodem do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Opinie czterech niezależnych kominiarzy, oraz dwóch biegłych sądowych świadczą o realnym zagrożeniu zdrowia i życia mieszkańców budynku przy ul. L. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 14 grudnia 2006r., Prokurator Rejonowy z Prokuratury Rejonowej K. [...], działając na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. Nr 153 poz. 1270), zgłosił swój udział w niniejszej sprawie. Następnie pismem z dnia 12 lutego 2007r. wniósł o uwzględnienie skargi M. G. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [....] z dnia [...] marca 2006r. W uzasadnieniu swego stanowiska, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA z dn. 23.08.2006r. sygn. akt VII SA/Wa 512/06, oraz z dn. 09.11.2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1373/06) Prokurator Rejonowy wskazał, że jeśli naruszenie Polskiej Normy spowoduje naruszenie zakazów zawartych w art. 5 Prawa budowlanego, w zakresie nakazującym takie projektowanie inwestycji, które zapewnia bezpieczeństwo pożarowe oraz użytkowania budowli – daje to podstawę do stwierdzenia nieważności zgodnie z treścią art. 156 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. W rozstrzyganej sprawie naruszenia tego rodzaju nie wystąpiły, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ decyzji w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do skontrolowania, czy decyzja, kończąca to postępowanie nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa ( vide wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2000r., I SA 1110/99, LEX nr 75520, teza pierwsza). Innymi słowy organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji będące odstępstwem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 kpa, zobowiązuje organ nie tylko do wykazania, że naruszony został przepis prawa, ale również, że naruszenie to ma charakter kwalifikowany, rażący ( por wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 30 marca 2004r IV SA 3763/02 LEX 156952). Przy czym o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej, bezspornej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, że powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2005r. III SA/Wa 2210/05 LEX nr 192628). Mając na uwadze powyższe, należało podzielić stanowisko organów, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku biurowego nie jest obarczona wadami wymienionymi art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić bowiem trzeba, że w art. 5 ust.1 Prawa budowlanego - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji - ustawodawca sformułował ogólny wymóg projektowania, budowania, użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych zgodnie z przepisami w tym techniczno - budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami. Należy mieć jednak na uwadze, iż zgodnie z brzemieniem art. 35 ust.1 pkt 1 c Prawa budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę, organ zobligowany był do sprawdzenia zgodności projektu architektoniczno – budowlanego z przepisami techniczno – budowlanymi. Natomiast w ust 2 tego artykułu ustawodawca sformułował jedynie możliwość badania zgodności projektu z obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Trafne jest więc stanowisko, że skoro ustawodawca pozostawił organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę swobodę w powyższym zakresie, to w żadnym razie nie można postawić organowi zarzutu, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, nie może również budzić wątpliwości, że samo naruszenie regulacji zawartej w Polskiej Normie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, bowiem – jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji - Polskie Normy nie posiadają charakteru przepisów bezwzględnie obowiązujących, a tylko naruszenie przepisu o takim charakterze mogłoby być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania tak faktyczne jak i prawne, Sąd nie podzielił zarzutów skargi oraz argumentacji zawartej w pismach Prokuratora, jak również stanowiska wyrażonego w ww. orzeczeniach. Przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach organ musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony - inwestora, a z drugiej strony - osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa. Zatem kontrola organów i Sądu może odbywać się tylko w zakreślonych tymi przepisami granicach, która – jak wykazano wyżej – w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się do zbadania, czy weryfikowana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa. Zasadnie również wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący może dochodzić swoich praw w postępowaniu przed sądem powszechnym wskazując, że działanie inwestora zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę (art. 222 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu Cywilnego). Do kognicji sądu powszechnego (cywilnego) należy bowiem ustalenie, czy w konkretnym przypadku właściciel wykonując swoje prawo własności naruszył sferę uprawnień właścicielskich osób trzecich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.