II OSK 985/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 17 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Ustki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 559/07 w sprawie ze skargi R. A., A. W., T. S.- B., W. N. i D. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Ustce z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr VII/55/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 559/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ustce z dnia 26 kwietnia 2007 r., nr VII/55/2007 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomości położone w Ustce przy ul. S. i W.j oraz pas drogowy ul. Z. na odcinku od ul. J. do ul. D.j pod nazwą "Kwiatowa C" oraz odrzucił skargę D. M. na przedmiotową uchwale. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. R. A., D. M., A. W., M. O., T. S., W. N. i T. N. – po uprzednim wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ustce z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr VII/55/2007. W skardze podniesiono, że przedmiotowa uchwała narusza ich interes prawny poprzez usankcjonowanie samowoli budowlanych istniejących na terenie objętym planem. W budynkach tych prowadzana jest działalność usługowa (funkcjonują w nich pensjonaty), co narusza prawo mieszkańców do spokojnego zamieszkiwania. Skarżący wskazali, że na przedmiotowym terenie dopuszczalna dotychczas była jedynie zabudowa o funkcji mieszkaniowej. Przewidziana w zaskarżonym planie możliwość prowadzenia uciążliwej działalności gospodarczej narusza konstytucyjne prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Ustka podniosła, że skarżący nie wykazali w sprawie swojego interesu prawnego. Wskazała także, że skarga została złożona po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Ponadto stwierdziła, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w toku postępowania planistycznego powinno być uwzględnione dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu. Podniosła również, że Rada Gminy nie jest władna dokonać legalizacji samowoli budowlanych. Wskazała, że zapisy planu zapewniają nieuciążliwe i prawidłowe korzystanie z praw skarżących. Celem właściwego zagospodarowania tej strefy wprowadzono ograniczenia oraz określone preferencje co do dopuszczalnych działalności gospodarczych, a w obszarze planu wykluczono lokalizacje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skargi wniesione przez A. W., M. O. i D. M. odrzucone zostały przez Sąd I instancji. Po rozpoznaniu pozostałych skarg wyrokiem z dnia 22 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości położonych w Ustce przy ul. S. i W.oraz pasa drogowego ul. Z. na odcinku od ul. J. do ul. D. pod nazwą "Kwiatowa C". W uzasadnieniu wyroku podał, że wszelkie ograniczenia własności ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd stwierdził, że przedmiotowa uchwała narusza zasadę równości, gdyż wprowadza ona zróżnicowany status poszczególnych nieruchomości, przy czym zróżnicowanie to nie jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sytuacja ta narusza równowagę uprawnień poszczególnych właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem. Sąd wskazał także, że organ planistyczny opracowując zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego oparł się jedynie na aktualnym stanie zagospodarowania nieruchomości. Zdaniem Sądu, takie działanie może mieć miejsce jedynie w przypadkach szczególnych, gdy okoliczności takie nie zachodzą warunki zabudowy terenu winny zapewniać realizację wymogów ładu przestrzennego i uwzględniać wymogi ochrony prawa własności nieruchomości. Postanowienia zaskarżonej uchwały, znacznie różnicującej zasady zabudowy w poszczególnych niewielkich obszarowo jednostkach planistycznych, zdaniem Sądu, naruszają zasady ładu przestrzennego, spójności i harmonii rozwiązań architektonicznych, a także ograniczają prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ich sytuacja prawna została uregulowana postanowieniami planu miejscowego w sposób mniej korzystny, w stosunku do właścicieli nieruchomości, objętych ww. planem. Sąd wskazał, że w zaskarżonym planie część obszaru oznaczona została w całości jako przeznaczona pod funkcję usługową. Wprowadzenie funkcji usługowej, z uwagi na związane ze świadczeniem takich usług niedogodności (tj. wzmożony ruch, hałas i immisje o innym charakterze), zakłóca spokojne korzystanie z nieruchomości o charakterze zabudowy jednorodzinnej. Sytuacja skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiednich uległa zatem pogorszeniu wskutek uchwalenia zaskarżonego planu. Zdaniem Sądu wprowadzenie w planie funkcji usługowej, w tym hotelowej o znacznej skali na terenie przeznaczonym poprzednio pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, narusza prawo własności skarżących w sposób niedopuszczalny i nieuzasadniony. Sąd stwierdził ponadto, że organ planistyczny posiadając informację o toczącym się przed organami nadzoru budowlanego postępowaniu w sprawie legalności obiektu, nie mógł abstrahować od jakiejkolwiek oceny tej kwestii, mającej znaczenie z punktu widzenia zachowania zasad prawidłowego kształtowania przestrzeni miejskiej. Wskazał, że planowanie przestrzenne jest działalnością wykonywaną przez władze publiczne i nie może ze szkodą dla innych podmiotów prowadzić do legitymizacji inwestycji wykonanych sprzecznie z przepisami prawa. Ponadto zaskarżony plan jest, zdaniem Sądu, niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalonego przez Radę Miasta Ustka wskaźnika zaspokojenia potrzeb parkingowych. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie naruszony został tryb sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy skutkuje nieważnością uchwały. W toku procedury planistycznej uzyskane zostało postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2006 r., który uzgodnił projekt planu pod warunkiem "ponownego przeanalizowania" ustalonego wskaźnika terenów zielonych, który w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej winien wynosić min. 55%. Ponieważ objęty planem obszar stanowi wycinek strefy "B", wykazanie spełnienia tego warunku wymagało sporządzenia szczegółowej analizy obejmującej udział terenów zielonych w pozostałej – nieobjętej planem części tej strefy i matematycznego wykazania "B". W niniejszym planie udział terenów zielonych ustalony został na znacznie niższym poziomie wynoszącym 30%. Z dokumentacji planistycznej wynika, iż analiza taka nie została przeprowadzona, a więc warunek określony w uzgodnieniu z Ministrem Zdrowia nie został zdaniem Sądu spełniony. Od powyższego wyroku Rada Miasta Ustka złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię i niewłaściwego zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżących, – art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w wyniku ustaleń zaskarżonej uchwały naruszono zasadę równości wobec prawa równego traktowania przez władze publiczne, – art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w wyniku ustaleń zaskarżonej uchwały nie uwzględniono wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawa własności, – § 4 pkt 9 lit. c/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 kwietnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie jest możliwe odstąpienie od ustalenia wskaźnika ilości miejsc parkingowych dla określonych pod względem powierzchni kategorii inwestycji, – art. 28 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonej uchwały przez nieuwzględnienie warunków organu uzgadniającego projekt planu, co skutkuje jego nieważnością, – art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię i niewłaściwego zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 § 2 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skargę wniesiono w terminie, art. 189 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istniały przesłanki do uwzględnienia skargi i tym samym do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwał. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w związku z brakiem potwierdzenia odbioru odpowiedzi na wezwanie do usunięci naruszenia praw należy uznać, że skarga został wniesiona po terminie. Ponadto podniesiono, że w chwili uchwalania zaskarżonego planu nie obowiązywał żaden plan miejscowy. Poprzedni ogólny plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Stwierdzono, że to nie plan miejscowy ewentualnie naruszył interesy skarżących, lecz wcześniejsza zabudowa dokonana przez właściciela sąsiedniej działki. Skarżąca wskazał także, że nie jest ona uprawniona do dokonywania legalizacji samowoli budowlanych i nie jest właściwa do oceny czy dana zabudowa została dokonana zgodnie z prawem. Zdaniem skarżącej ewentualne ograniczenia prawa własności zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego nie są nadmierne i nie wykraczają poza granice konieczności. Nie jest w ocenie organu uzasadnione dążenie do ociągania spójności i harmonii rozwiązań architektonicznych przez wyrównanie wszelkich parametrów w obszarze planu tak, by ustalenia w identyczny (równy) sposób traktowały wszystkie nieruchomości nim objęte. Tym samym konieczne było przy tworzeniu zapisów planu uwzględnienie stanu istniejącego, nie jest bowiem możliwym abstrahowanie od faktycznie istniejącego w przestrzeni zagospodarowania i zabudowy. Skarżąca stwierdziła, że zawarty w planie wskaźnik zaspokojenia potrzeb parkingowych w sposób prawidłowy określa wymogi dotyczące ilości miejsc parkingowych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że wymóg zachowania wskaźnika terenów zielonych dotyczy strefy "B" jako całości został spełniony, gdyż znaczna część strefy "B" to lasy, nadto obszar objęty planem jest stosunkowo niewielki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, bowiem sformułowane w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Stwierdzając, że okoliczności te w niniejszej sprawie nie wystąpiły należy przejść do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została tak na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W takim przypadku w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te sprowadzają się do naruszenia art. 53 § 2, art. 58 § 1 pkt 2 i art. 147 § 1 P.p.s.a. polegającego na błędnej ich wykładni a także niewłaściwym zastosowaniu. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że Sąd wadliwie przyjął, iż zachowany został termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. 1. Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu stwierdzić należy, że stanowisko Sądu w tym zakresie jest zasadne. Trafnie bowiem Sąd I instancji przyjął, że w przypadku braku potwierdzenia odbioru odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, należało przyjąć wersję skarżących, iż z uwagi na strajk poczty otrzymali oni ww. pismo dopiero 29 czerwca 2007 r. W tej sytuacji bieg 30-dniowego terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego należy liczyć od tej daty. Nie sposób więc przyjąć, iż skarżący uchybili określonemu w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – terminowi do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym. 2. Przechodząc do omawiania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, iż sprowadzają się one do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1, a także art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji, jak również art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. c/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 kwietnia 2003 r. – w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, przypomnieć należy, że stosownie do jego brzmienia "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą (...) podjętą przez organ gminu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, że przymiot strony w postępowaniu gdzie badana jest legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ukształtowany został inaczej niż w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek uwzględnienia takiej skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. W niniejszej sprawie skarżący uprawnienie do wystąpienia ze skargą w trybie art. 101 ust. 1 cyt. ustawy łączą z naruszeniem ich prawa własności. Niektórzy z nich jak W. N. są właścicielami nieruchomości zabudowanymi domami jednorodzinnymi, które objęte zostały postanowieniami planu miejscowego. Inni jak R. A. i T. S. są właścicielami nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają w granicach planu miejscowego ale działki ich graniczą bezpośrednio z terenem objętym planem, na którym wprowadzona została uciążliwa funkcja usługowa, w postaci zabudowy hotelowo-pensjonatowej. Zważywszy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje w art. 6 ust. 2 pkt 2 prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż wymienionym wyżej osobom w warunkach niniejszej sprawy także przysługiwała legitymacja do wystąpienia ze skargą na uchwałę zatwierdzającą kwestionowany przez nich plan zagospodarowania przestrzennego. Przemawiają za tym również przytoczone przez Sąd I instancji, w uzasadnieniu wyroku, argumenty wskazujące na sposób uregulowania kwestii przymiotu strony w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Sądu, że odmowa przyznania właścicielowi nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z obszarem objętym planem prawa do ochrony ich interesów wynikających z prawa własności pozbawiłaby ich możliwości ochrony tego prawa, które w związku z dokonaną w planie zagospodarowania przestrzennego zmianą przeznaczenia gruntów sąsiednich doznałoby ograniczeń. Trafnie też przyjął Sąd, iż wprowadzenie w planie miejscowym, na terenie przeznaczonym poprzednio pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną funkcji usługowej, w tym hotelowej o znacznej skali zakłóca spokojne korzystanie z sąsiednich nieruchomości zabudowanych domkami jednorodzinnymi i narusza prawo własności skarżących. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, nakłada na organy samorządowe obowiązek takiego zagospodarowania przestrzeni w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi spokoje i bezkonfliktowe wykonywanie prawa własności. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Słusznie też Sąd I instancji przyjął, że zakwestionowane postanowienia planu, dla terenu oznaczonego symbolem 05.U prowadzą do kolizji między istniejącą na sąsiadujących terenach funkcją mieszkalną, a funkcją usługową. Naruszone zatem zostały przez gminę zasady, które winny być brane pod uwagę przy stanowieniu planu, dotyczące uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, zawarte w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przez ład przestrzenny – według doktryny – rozumieć należy taką organizację przestrzeni, która uwzględnia całokształt warunków i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych i planistyczno-estetycznych. Wprowadzając w planie nową funkcję, kolidującą z dotychczasową, rada gminy winna wykazać, że wprowadzenie tej funkcji było uzasadnione szczególnymi okolicznościami, a nie zmierza do ochrony interesów majątkowych tylko niektórych właścicieli nieruchomości. Różnicowanie podmiotów prawa, które charakteryzują się wspólną istotną cechą – stanowi odstępstwo od konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) szczególnie, jeżeli nie zostały wskazane kryteria, którymi kierowano się przeznaczając część terenu, stanowiącego dotychczas obszar przeznaczony pod budowę domów jednorodzinnych, pod zabudowę usługową, pensjonaty, hotele. 3. Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. c/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego winny zawierać "wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych". Zawarte w § 11 planu sformułowanie nie spełnia ww. wymogów. Przyjęto w nim, że dla inwestycji nieprzekraczających 80 m2 powierzchni nie ustala się zasad obsługi parkingowej. Tym samym tego rodzaju inwestycje zwolnione zostały z obowiązku zapewnienia miejsc postojowych, do czego przepisy rozporządzenia nie uprawniały. 4. W ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym w art. 38 ust. 1 pkt 2 – wskazano, że w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej procentowy udział terenów zielonych wynosić powinien nie mniej niż 55%. Wymóg ten nie dotyczy wprowadzenia jednolitego udziału procentowego terenów zielonych we wszystkich jednostkach planistycznych, jednak ogólna suma terenów zielonych strefy nie może wynosić mniej niż 55%. Dokonując uzgodnienia projektu planu Minister Zdrowia, w postanowieniu z dnia 22 listopada 2000 r. zawarł warunek ponownego przeanalizowania ustalonego w planie wskaźnika 30% udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni objętego planem terenu. Analiza taka – jak wynika z akt sprawy – nie została przeprowadzona. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych i obliczeń powoduje, iż stwierdzenie, że wymóg 55% udziału terenów zielonych w strefie "B" został spełniony, należy uznać za gołosłowne. Niespełnienie zawartego w postanowieniu Ministra Zdrowia warunku powoduje, że nie można uznać, iż nastąpiło uzgodnienie projektu planu. Brak uzgodnienia – jak słusznie uznał Sąd I instancji – stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu co czyni zasadnym stwierdzenie nieważności uchwały stosownie do brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z przytoczonych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a – skargę oddalił.