II SA/Gd 576/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi R. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przejazdu bramowego przez działkę nr [...] położoną w S. przy ul. [...]. W dniu 30 listopada 2005r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście" w S. W punkcie 11.2 karty terenu 26 MW, U Rada ustaliła szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu stanowiąc, że w zagospodarowaniu terenu należy uwzględnić przejazd bramowy, oznaczony na rysunku planu. R.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę, w części dotyczącej ustalenia warunków zagospodarowania przestrzennego dla należącej do skarżącego nieruchomości położonej w S. przy ul. P. 25. Skarżący zarzucając naruszenie interesu prawnego wynikającego z art. 140 kodeksu cywilnego wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części odnoszącej się do jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Rada stwierdziła, że prawo własności może być wykonywane w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Prawo własności skarżącego nie byłoby w taki sposób wykonywane, gdyby w ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego nie został uwzględniony dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, polegający na wykorzystaniu bramy do komunikacji. Skarżący nabył własność przedmiotowej nieruchomości z takim sposobem korzystania, akceptowanym przez jej poprzednich właścicieli. W związku z tym Rada postanowiła uwzględnić przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście" ten sposób zagospodarowania, mając na uwadze interes ogółu mieszkańców, a nie tylko prawo własności, które już przed uchwalaniem planu podlegało dobrowolnemu ograniczeniu. Zawarcie zapisu o uwzględnieniu przejazdu bramowego przez działkę nr 604/6, położoną w S. przy ul P. 25 było zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazują uwzględnienie oprócz prawa własności także interesu publicznego. Zapis ten został wprowadzony w celu zaspokojenia interesu mieszkańców nie posiadających dojazdu na zaplecze budynków, położonych przy ul. B. 7 i 8, P. 24 oraz W. 1. Nie można więc uznać, że interes skarżącego został w jakikolwiek naruszony ustaleniami planu, skoro ustalenia usankcjonowały dotychczasowy stan zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, również w zakresie zachowania dotychczas istniejącego przejazdu bramowego przez działkę 604/06. W piśmie z dnia 19 listopada 2007r. skarżący stwierdził, że Rada podjęła zaskarżona uchwałę w swoim interesie pomijając słuszny interes skarżącego. Pominięto zupełnie orzeczenie Sądu Rejonowego w sprawie I Ns 592/04, w którym przesądzono, że dla właściwego korzystania z nieruchomości, na którą prowadzi przejazd w budynku należącym do skarżącego, nie jest konieczne jego utrzymywanie. Skarżący wskazał, że możliwe było wykonanie remontów budynków znajdujących się w podwórku bez konieczności korzystania z przejazdu. Stwierdził nadto, że postanowienia planu dotyczące nieruchomości skarżącego są zbyt szczegółowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3 art. 101). Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007r. w sprawie II OPS 2/07 uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1999r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. NR 142, poz. 11591 ze zm.). Skarga na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1999r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 Kpa w związku z art. 101 ust. 3 o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. ( ONSAiWSA 2007r. nr 3, poz.60). Stosownie do art. 53 § 2 w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 16 maja 2007r. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to wpłynęło do Rady w dniu 17 maja 2007r. Sześćdziesięciodniowy termin upłynął z końcem dnia 16 lipca 2007r. W dniu 27 czerwca 2007r. Rada Miejska w Słupsku podjęła uchwałę Nr XII/160/07 o odrzuceniu wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałę tą doręczono skarżącemu w dniu 16 lipca 2007r. Skarga została wniesiona w dniu 16 lipca 2007r. (data nadania). Stwierdzić zatem należy, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy. Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Bezsporne jest, że R.S. jest właścicielem nieruchomości położonej w S. przy ul. P. 25 stanowiącej działkę nr 604/6, która została objęta opracowaniem planu. W punkcie 11.2 karty terenu 26 MW, U w ramach szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu ustalono, że w zagospodarowaniu terenu należy uwzględnić przejazd bramowy, oznaczony na rysunku planu. Niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej przedmiotowym planem, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworząca tenże plan. Ustalenie w planie dotyczące przejazdu bramowego przez nieruchomość skarżącego narusza jego interes prawny wynikający z przysługującego mu prawa własności, co daje mu legitymację do wniesienia skargi na uchwałę. W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w tym trybie uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym. Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie. Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Jednym z założeń tej procedury, dającym odczytać się z art. 1 ust. 1 wspomnianej ustawy, jest rozwiązywanie konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach związanych z planowaniem przestrzennym przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Planowanie przestrzenne, którego efektem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego siłą rzeczy powoduje konflikty interesów wskazanych podmiotów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje ochronę prawa własności nakazując uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni prawo własności, lecz jednocześnie dopuszcza jej wywłaszczenie, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (por. ust 2 art. 21 Konstytucji RP). Ponadto przepisy jej art. 64, określającego ochronę prawa własności w sposób jednoznaczny i wyraźny dopuszczają możliwość jej ograniczenia, lecz tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności. W powołanym przepisie zaledwie przykładowo wymieniono okoliczności, takie jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego itp., które uwzględnia się w zagospodarowaniu przestrzennym. Przytoczone uwarunkowania planowania przestrzennego wskazują na istotne znaczenie w procedurze tego planowania zasad rozwiązywania konfliktów pomiędzy zainteresowanymi podmiotami. Jednym z instrumentów przewidzianych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym służącym rozwiązywaniu konfliktów jakie rodzi planowanie przestrzenne jest możliwość wniesienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwagi rozpatruje rada gminy podczas uchwalania planu miejscowego (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Możliwość wniesienia uwag służy temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te winny zostać wzięte pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy winna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub prawa osoby wnoszącej uwagi; czyniąc to winna uwzględnić te okoliczności, o których była mowa, a więc skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnić okoliczności, które w myśl art. 1 ust. 1 i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zagospodarowaniu przestrzennym się uwzględnia. W niniejszej sprawie skarżący wniósł uwagi do projektu planu sprzeciwiając się zapisowi dotyczącemu zachowania istniejącego na jego nieruchomości przejazdu bramowego, wskazując, że zamierza zabudować przedmiotową bramę. W opinii dotyczącej tych uwag stwierdzono, że ustalenie dotyczące uwzględnienia przejazdu bramowego uzasadnione jest brakiem innej możliwości dojazdu na teren wewnętrznego podwórka – działki 604/8, celem umożliwienia wykonania remontów budynków czy też dostarczenia różnych elementów urządzenia terenu takich jak ławki, rośliny, itp. Przenoszenie takiego sprzętu może powodować zniszczenie przyległych budynków oraz zakłócać spokój ich mieszkańcom. Te same argumenty zostały podniesione w uzasadnieniu uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 2007r. Nr [...] odrzucającej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jak również w odpowiedzi na skargę. W szczególności zaś Rada powołała się na potrzeby i interesy mieszkańców nie posiadających dojazdu na zaplecze budynków, twierdząc, że stanowią one w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interes publiczny. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenów. W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Istotne jest przy tym, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) wynika bowiem, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W związku z tym nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 15, Nb 12, Warszawa 2004). Ochrona praw właścicieli nieruchomości pozbawionych dostępu do drogi publicznej należy natomiast do zakresu prawa cywilnego. Kodeks cywilny reguluje bowiem instytucję drogi koniecznej. I tak z art. 145 § 1kc wynika, że właściciel nieruchomości, która nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Przeprowadzenie drogi koniecznej nastąpi z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między interesowanymi nie dojdzie do porozumienia, sąd zarządzi, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej (§ 2). Przeprowadzenie drogi koniecznej powinno uwzględniać interes społeczno-gospodarczy (§ 3). Zdaniem Sądu uchwalając plan w części dotyczącej przedmiotowego przejazdu bramowego Rada Miejska rozstrzygnęła cywilno-prawną kwestię dostępu do drogi publicznej przez inną nieruchomość, nie mając ku temu żadnych podstaw prawnych. Takie ustalenie planu nie może odnieść oczekiwanego przez Radę skutku, jako że brak jest instrumentów prawnych pozwalających na jego wykonanie. Z drugiej jednak strony ogranicza prawo własności skarżącego poprzez określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości, aczkolwiek stwierdzić należy, że sposób redakcji – w zagospodarowaniu terenu uwzględnić przejazd bramowy- nie odpowiada wymogom przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Na marginesie jedynie należy wskazać, że przed Sądem Rejonowym toczyło się postępowanie cywilne dotyczące ustanowienia drogi koniecznej. Wynik tego postępowania pozostaje jednakże bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, dlatego też Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy I Ns 592/04. Zaskarżona uchwała w części dotyczącej uwzględnienia w zagospodarowaniu terenu przejazdu bramowego zawiera sprzeczne z prawem ograniczenie prawa własności skarżącego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej części uchwały.