I OSK 384/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 334/07 w sprawie ze skargi M. S. i W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 334/07 oddalił skargę M. S. i W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że M. i W. S., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia z dnia 14 listopada 2002 r. sygn. akt. III [...], zostali ustanowieni rodziną zastępczą dla małoletnich J. S., J. B. i I. B. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 22 października 2003 r. sygn. akt. III [...] zostali ustanowieniu rodziną zastępczą dla dzieci M. S. i P. B. M. i W. S. pismem z dnia 13 października 2006 r. zwrócili się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Tarnowie o ustanowienie ich zawodową rodziną zastępczą. W odpowiedzi Centrum Pomocy Rodzinie poinformowało, że Starosta Powiatu Tarnowskiego nie przewiduje utworzenia zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Tarnowie, ponownie poinformował skarżących, że nie przewiduje się utworzenia zawodowej rodziny zastępczej. Dyrektor PCPR wskazał, że organizowanie opieki w rodzinach zastępczych zawodowych niespokrewnionych z dzieckiem jest wykonywane poprzez zawieranie umów cywilnoprawnych z rodzinami spełniającymi kryteria wynikające z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233, poz. 2344). Proces ten nie może mieć charakteru postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną, od której służą środki odwoławcze. Możliwość zawierania umów cywilnoprawnych o pełnienie funkcji rodziny zawodowej wynika z ustawowego obowiązku organizowania opieki w rodzinach zastępczych zawodowych i limitowana jest potrzebami zapewnienia dzieciom opieki. Zadaniem powiatowego centrum pomocy rodzinie jest w pierwszej kolejności zapewnienie dzieciom pobytu i opieki w rodzinach zastępczych spokrewnionych i niespokrewnionych, a więc opieki, która wynika z potrzeb emocjonalnych. Racjonalne gospodarowanie środkami budżetowymi nakłada na Starostę i podlegające mu Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie obowiązek zabezpieczenia przede wszystkim środków finansowych na tak określony cel. Przeznaczanie środków finansowych budżetu Powiatu dla wynagradzania rodzin zastępczych zawodowych realizowane jest w razie konieczności. Wnioskodawcy otrzymują comiesięczną pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego dziecka wraz z dodatkiem z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania w rodzinie niespokrewnionej. W ocenie Dyrektora PCPR nie zachodzi konieczność utworzenia zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej. M. i W. S. odwołali się od powyższego pisma twierdząc, że od dwóch lat wielokrotnie zwracali się do Centrum Pomocy Rodzinie celem zatrudnienia jednego z nich w charakterze zawodowej rodziny zastępczej. Za każdym razem spotykają się z podobnie argumentowaną odmową. Pisma o odmowie nie były tytułowane jako decyzje czy postanowienia, nie odpowiadały też wymogom pism w postępowaniu administracyjnym. Po ostatniej odmowie z 8 listopada 2006 r. zwrócili się o sprostowanie wad i uzupełnienie braków formalnych pisma. Z tezą o cywilnoprawnym charakterze czynności ustanowienia zawodowej rodziny zastępczej nie mogą się zgodzić, ponieważ zarówno Starosta jak i Dyrektor PCPR są organami administracyjnym, a decyzję w tej sprawie wydaje się w oparciu o ustawę o pomocy społecznej, która określa kryteria, jakie rodzina musi spełniać, żeby można było podpisać z nią umowę. Zdaniem odwołujących odmowa podpisania umowy powinna nastąpić na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazali, że decyzja o odmowie podpisania umowy ma charakter władczy, rozstrzyga sprawę co do jej istoty i kończy sprawę w danej instancji zamykając drogę do dochodzenia roszczeń. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby decyzja o podpisywaniu umowy z rodziną zastępczą była decyzją całkowicie uznaniową. Brak jasno określonych kryteriów czy możliwości odwoływania się od takiej decyzji powodowałby całkowitą dowolność w tym zakresie organu administracyjnego. Po rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania. Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zaś w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 75 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z rodziną, która będzie pełniła funkcję zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej, starosta zawiera umowę, do której mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dotyczące umowy zlecenia. Będące przedmiotem zaskarżenia pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Tarnowie z dnia [...] listopada 2006 r. nie jest decyzją administracyjną i należy uznać niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Skargę na postanowienie Kolegium złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. i W. S. Zarzucili organowi naruszenie prawa procesowego poprzez błędne przyjęcie, iż odmowa podpisania umowy z rodziną zastępczą nie jest decyzją administracyjną. Zdaniem skarżących nie jest w interesie dzieci, zwłaszcza w wielodzietnej rodzinie, aby oboje rodzice pracowali poza domem i nie mogli poświęcać im wystarczająco czasu. Takie rozumowanie jest często sprzeczne z dobrem dziecka, gdyż niemożliwe jest podjęcie zatrudnienia i efektywne łączenie tego z wychowaniem dzieci wymagających szczególnej opieki i troski. Przedmiotowe pismo Dyrektora PCPR w Tarnowie spełnia - w ich ocenie - wszystkie przesłanki decyzji administracyjnej. W wypadku skarżących potrzebne jest założenie zawodowej rodziny zastępczej, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogą wypełniać swoich obowiązków w sposób najlepszy dla dobra dziecka, które jest jedną z podstawowych zasad prawa. W odniesieniu do twierdzeń organu zauważyli, że przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się do spraw związanych z podpisaniem umowy o organizowanie opieki w zawodowych rodzinach zastępczych, a także po podpisaniu umowy. Odmowa podpisania jest natomiast władczym rozstrzygnięciem organu administracyjnego i przepisy cywilne nie mają zastosowania – należy ją traktować jako decyzję administracyjną. Brak zastosowania procedury administracyjnej w takiej sprawie powoduje, że pomimo orzeczenia sądu o umieszczeniu dzieci w rodzinie i uzyskania stosownych kwalifikacji, możliwość przekształcenia się rodziny zależy od całkowicie uznaniowej decyzji Starosty, która nie podlegałaby żadnej weryfikacji. Dopuszczone do udziału w charakterze uczestnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie - Stowarzyszenie Interwencji Prawnej poparło skargę i argumentację w niej zawartą. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 104 § 2 k.p.a. stanowi, iż decyzje rozstrzygają sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu. Przepisy prawne dla określenia tej samej formy prawnej decyzji administracyjnej posługują się różnymi określeniami, jak np. decyzja, zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, zgoda, koncesja, cofnięcie koncesji, zarządzenie, nakaz, przyznanie, ustalenie odszkodowania, wyłączenie, ustalenie warunków. W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63). Sąd pierwszej instancji zauważył, że art. 5 k.p.a. zawiera domniemanie prawne na rzecz powszechnego stosowania jego przepisów. Wyjątki od tej zasady mogą wynikać z odrębnych rozwiązań proceduralno-prawnych zawartych w innych ustawach takich jak np. ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. W przypadku ustawy o pomocy społecznej należy ją traktować jako lex specialis i lex posteriori w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym pierwszeństwo zastosowania mają przepisy ustawy. Odmienności zawarte w ustawie o pomocy społecznej dotyczą w szczególności sposobu ustalania właściwości miejscowej, wszczęcia postępowania, dowodów, weryfikacji decyzji bez zgody strony, podmiotów uprawnionych do wniesienia odwołania. O pierwszeństwie zastosowania ustawy o pomocy społecznej stanowi też art. 14 wymienionej ustawy. Zgodnie z art. 75 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z rodziną, która będzie pełniła funkcję zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej, starosta zawiera umowę, do której mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące umowy zlecenia. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 sygn. akt II GSK 394/05 (Lex nr 236399). Zdaniem NSA w razie istnienia jednoznacznej normy stanowiącej o załatwieniu sprawy w drodze umowy i braku wyodrębnienia etapu postępowania lub kwestii do rozstrzygnięcia w trybie postępowania administracyjnego przez wydanie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, rozpoznawanie wniosku o przyznanie stosownej pomocy ze strony Państwa powinno się zaliczać do czynności poprzedzających dobrowolne zawarcie umowy lub spór o nią przed sądem powszechnym. Źródłem takiego sporu są, bowiem jedynie różniące się ze sobą oceny stron, co do spełnienia warunków do przyznania pomocy, a nie wskazane przez ustawodawcę załatwianie tego rodzaju spraw w drodze umowy. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pełnienie funkcji zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej wymaga: 1) uzyskania pozytywnej opinii ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, wydanej na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego; 2) odbycia szkolenia oraz uzyskania zaświadczenia kwalifikacyjnego. W rozporządzeniu z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych Minister Polityki Społecznej określił m.in.: sposób i zakres współdziałania powiatowego centrum pomocy rodzinie, z rodzinami zastępczymi; tryb przygotowywania kandydatów do pełnienia funkcji i szkolenia rodzin zastępczych, ze szczególnym uwzględnieniem niespokrewnionych z dzieckiem rodzin zastępczych oraz zawodowych niespokrewnionych z dzieckiem rodzin zastępczych; zakres programowy szkolenia kandydatów do pełnienia funkcji rodzin zastępczych, prowadzenia placówek rodzinnych oraz rodzin zastępczych, w tym zakres programowy dla zawodowych niespokrewnionych z dzieckiem rodzin zastępczych oraz tryb zatwierdzenia programów szkolenia rodzin zastępczych. Z kolei na podstawie art. 107 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, Minister Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672) określił sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego. Rodziny zastępcze zawodowe niespokrewnione z dzieckiem odróżniają się od pozostałych rodzin specjalistycznym ukierunkowaniem, większym profesjonalizmem, obowiązują je również wyższe wymagania dotyczące kwalifikacji. Pełnienie funkcji rodziny zastępczej ujmowane jest w kategorie wykonywania specyficznej pracy, za którą pobiera się wynagrodzenie. Wskazane w ust. 1 wymogi dotyczące kwalifikacji są powtórzeniem, ale i uściśleniem ogólnych wymagań stawianych wszystkim rodzinom zastępczym. Odbycie szkolenia jak i uzyskanie pozytywnej opinii ośrodka pomocy społecznej obowiązuje wszystkie rodziny zastępcze, jednakże obowiązki te ulegają modyfikacjom w zależności od typu rodziny. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pozwala ustalić, czy osoba ubiegająca się o status zawodowej rodziny zastępczej spełnia określone wymagania, czy może dać rękojmię należytego wypełniania funkcji rodziny zastępczej. Centrum pomocy rodzinie, rozpatrując oferty kandydatów do pełnienia funkcji niespokrewnionej z dzieckiem zawodowej rodziny zastępczej, bierze pod uwagę w szczególności: predyspozycje psychofizyczne kandydatów w zależności od typu rodziny zastępczej; umiejętności niezbędne w opiece nad dziećmi o szczególnych potrzebach; doświadczenie w pracy z takimi dziećmi; informacje pozwalające na ocenę funkcjonowania kandydatów w środowisku lokalnym; warunki mieszkaniowe kandydatów pozwalające na przyjęcie dziecka o szczególnych potrzebach. Kandydaci do pełnienia funkcji rodziny zastępczej muszą odbyć specjalne szkolenie. Szkolenie musi być zakończone wydaniem zaświadczenia kwalifikacyjnego. W stosunku do rodzin zastępczych zawodowych ustawodawca skonkretyzował również wymóg dotyczący odpowiedniego stanu zdrowia, nie zezwalając na pełnienie tych funkcji osobom całkowicie niezdolnym do pracy, co wskazuje m.in. na postrzeganie działalności tych rodzin jako rodzaju pracy. Na koniec Sąd pierwszej instancji stwierdził, że spełnienie wszystkich warunków do pełnienia funkcji rodziny zastępczej nie obliguje starosty do zawarcia umowy. Dlatego też pisemne poinformowanie skarżących o tym, że taka umowa nie będzie zawarta nie może stanowić decyzji, od której służy odwołanie. Tym samym stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest właściwe. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. M. i W. S., reprezentowani przez radcę prawnego J. K., zaskarżyli opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagali się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzucili wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 75 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej; b) art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie; d) art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a tym samym zwolnienie organu administracji publicznej z obowiązku realizacji art. 75 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej; e) art. 3 Konwencji o prawach dziecka poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu obowiązku kierowania się dobrem dziecka. 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie organu powinno zostać uchylone, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 104 k.p.a. i art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polegające na błędnym przyjęciu, że odmowa podpisania umowy z rodziną zastępczą nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niej odwołanie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazali, że w zaskarżonym wyroku Sąd pominął podnoszone przez nich argumenty, że ustanowienie zawodowej rodziny zastępczej w myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej jest świadczeniem z pomocy społecznej, które powinno być rozpatrzone w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznanie świadczenia z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. W art. 106 ust. 2 tej ustawy określa się katalog zamknięty świadczeń nie wymagających wydania decyzji. W katalogu tym nie ma wymienionego świadczenia polegającego na zapewnieniu dziecku opieki i wychowania w rodzinie zastępczej. Opieka i wychowanie w zawodowej rodzinie zastępczej jest świadczeniem z pomocy społecznej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt p ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżących kasacyjnie w ramach tworzenia zawodowych rodzin zastępczych można wyróżnić etap postępowania administracyjnego, poprzedzającego zawarcie umowy cywilnoprawnej. Jest to sytuacja analogiczna do tej, którą zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. w składzie 7 sędziów (II GPS 3/06). W dalszej kolejności skarżący przytoczyli treść art. 73 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i wskazał, że starosta nie może podpisać umowy na zawodową rodzinę zastępczą bez etapu wcześniejszej weryfikacji i oceny kandydatów, ponieważ osobom takim sąd mógłby nie powierzyć pod opiekę dzieci. Nadto na dwuetapowość postępowania w takich sprawach wskazuje konstrukcja art. 73 i art. 75 ustawy o pomocy społecznej, które to posługują się pojęciem "pełnienie funkcji rodziny zastępczej" czy też "pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej" używając czasu przyszłego oraz "starosta zwiera umowę" – czas teraźniejszy. Sama decyzja starosty o tym, czy ktoś będzie pełnił funkcję nie jest nawet czasowo równoczesna z zawarciem umowy cywilnoprawnej, jest więc czynnością administracyjnoprawną stanowiącą władcze rozstrzygnięcie organu administracyjnego – kończące postępowanie administracyjne w sprawie. Skarżący kasacyjnie nie zgadzają się także z argumentacja Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie właściwą drogą dochodzenia praw byłoby powództwo do sądu powszechnego. Z natury wskazanego stosunku prawnego wynika, że ma on charakter administracyjnoprawny i w tym też trybie powinien być załatwiany. Niewątpliwe działania skarżących mają na celu dobro dziecka, a organy administracji publicznej winny im w tym pomagać. Tymczasem stanowisko organu i Sądu pierwszej instancji prowadzi do pozbawienia ich jakiejkolwiek pomocy i ochrony. W ocenie skarżących Sąd wskazując w wyroku drogę procesu cywilnego, przy jednoczesnym braku roszczenia na tle prawa prywatnego, doprowadził do wyłączenia sądowej kontroli działań administracji w przedmiotowym zakresie. Brak procedury odwoławczej w takich przypadkach musi prowadzić do pokrzywdzenia nie tylko kandydatów na rodziny zastępcze, ale również dzieci pozbawionych opieki, na rzecz których przepisy tworzono. Uwzględniając wszystkie aspekty sprawy skarżący kasacyjnie powtórzyli, że w ramach jej rozpoznania rozstrzyga się o prawach danego podmiotu w relacji do władzy publicznej. Dalszą konsekwencją stanowiska organów oraz Sądu pierwszej instancji jest to, że zmusza się rodziców zastępczych do szukania innych źródeł utrzymania kosztem czasu dla dzieci. Na zakończenie skarżący kasacyjnie podkreślili, że w wyroku z dnia 19 listopada 1998 r. II SA 993/98 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż rozstrzygnięcie dotyczące sfery konstytucyjnego, obywatelskiego prawa do wykonywania zawodu, wymaga formy decyzji administracyjnej, w celu umożliwienia kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Zarzuty skargi kasacyjnej wyprowadzone zostały z jednego założenia, a mianowicie, że pełnienie funkcji zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej jest świadczeniem z pomocy społecznej i w związku z tym zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej o powierzeniu rodzinie pełnienia funkcji zawodowej rodziny zastępczej należy orzec w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela tego poglądu, jako nie znajdującego oparcia w regulacji ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 2 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organizacja pomocy społecznej należy do organów administracji rządowej i samorządowej, które współpracują w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi (art. 2 ust. 2 ustawy). Konsekwencję niniejszej regulacji stanowi regulacja art. 19, w którym określono zadania własne powiatu. W punkcie 3 niniejszego przepisu określono, iż zadaniem własnym powiatu jest organizowanie opieki w rodzinach zastępczych, udzielanie pomocy pieniężnej na czesiowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonych w nich dzieci oraz wypłacanie wynagrodzenia z tytułu pozostawania w gotowości przyjęcia dziecka albo świadczonej opieki i wychowania niespokrewnionym z dzieckiem zawodowym rodzinom zastępczym. W przepisie art. 36 omawianej ustawy ustawodawca określił świadczenia, będące świadczeniami z zakresu pomocy społecznej. Świadczenia te dzielą się na pieniężne (ust. 1) oraz niepieniężne (ust. 2). Do świadczeń niepieniężnych zaliczono opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej i w placówce opiekuńczo-wychowawczej (art. 36 ust. 1 pkt p ). Szczegółowo świadczenie, polegające na opiece i wychowaniu w rodzinie zastępczej zostało uregulowane w rozdziale 4 ustawy zatytułowanym "Opieka na rodziną i dzieckiem". Zgodnie ze szczegółowymi regulacjami wychowanie w rodzinnych formach opieki zastępczej jest świadczeniem udzielanym rodzinie i dziecku (art. 70 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 1 omawianej ustawy). Dziecku pozbawionemu całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej zapewnia się opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej (art. 72 ust. 1 ustawy). W art. 73 ust. 1 ustawy uregulowano warunki, których spełnienie jest wymagane od osób fizycznych, którym może być powierzone pełnienie funkcji rodziny zastępczej. Dodatkowe warunki wymagane od osób pełniących funkcję zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej określone zostały w art. 75 ust. 1 ustawy. Zgodnie zaś z art. 75 ust. 2 omawianej ustawy z rodziną, która będzie pełniła funkcję zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej, starosta zawiera umowę, do której mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny dotyczące umowy zlecenia. Z analizy przedstawionej wyżej regulacji nie wynika, aby pełnienie funkcji rodziny zastępczej, w tym również pełnienie funkcji zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej, stanowiło świadczenie z pomocy społecznej. Świadczeniem z pomocy społecznej, udzielanym rodzinie i dziecku, jest opieka i wychowanie w rodzinie zastępczej ( art. 36 pkt 2 lit. p, art. 70 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 1). Rodzina zastępcza jest wyłącznie formą, w jakiej dochodzi do realizowania pomocy społecznej, a więc udzielania świadczenia niepieniężnego w postaci opiekli i wychowania w rodzinie zastępczej. Powiat jako jednostka samorządu terytorialnego realizuje zadania własne, polegające na organizowaniu opieki w rodzinach zastępczych. Organizowanie opieki w rodzinach zastępczych stanowi zaś organizowanie opieki społecznej we współpracy z osobami fizycznymi. Jest to współpraca realizowana na zasadzie partnerstwa (art. 2 ust. 2 ustawy). Zatem brak jest tutaj elementu władczego po stronie organu administracji publicznej, stanowiącego istotę rozstrzygania decyzyjnego. W świetle powyższego można powiedzieć, że osoby fizyczne podejmujące się pełnienia funkcji rodziny zastępczej stają się jednym z istotnych elementów systemu pomocy społecznej, są partnerem organów administracji samorządowej organizujących pomoc społeczną. Z powyższych rozważań wypływa wniosek, że pełnienie funkcji rodziny zastępczej nie jest powierzane w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji pełnienie funkcji zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej również nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika publicznoprawny obowiązek organów administracji do rozstrzygania w formach władczych o powierzeniu pełnienia funkcji rodziny zastępczej, w tym zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej. Ustawodawca przewidział wyłącznie zawarcie przez starostę umowy zlecenia z rodziną, która będzie pełniła funkcję zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej. Jednakże samo podjęcie decyzji o zawarciu umowy nie następuje w formie władczej, gdyż pełnienie niniejszej funkcji nie jest świadczeniem z pomocy społecznej, lecz realizacją zadań powiatu z zakresu pomocy społecznej w ramach współpracy z osobami fizycznymi opartej na zasadzie partnerstwa. Reasumując należy stwierdzić, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera regulacji stanowiącej podstawę do orzekania przez starostę w formie władczego aktu o powierzeniu pełnienia funkcji rodziny zastępczej w tym zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 95) Sąd podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjno-prawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Nadto powołując się na stanowisko doktryny Sąd wskazał, że pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań czy zakresu działania organu administracji publicznej. Z określenia zadań nie wynika automatycznie upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji. Organ administracji publicznej nie ma przyrodzonej mu kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowo takie jego działanie musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną ustalającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji). Poruszona w skardze kasacyjnej kwestia konstytucyjnego obowiązku ochrony sądowej nie jest istotnym argumentem na rzecz rozstrzygnięcia o powierzeniu pełnienia funkcji zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej w formie decyzji administracyjnej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przyznaje każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1). W konstytucji można znaleźć też zasadę, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, skarżący nie są pozbawieni ochrony sądowej w zakresie dochodzenia zawarcia umowy zlecenia jako zamierzający pełnić funkcję zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej. Skarżący jako osoby współpracujące z organami administracji samorządowej w organizowaniu pomocy społecznej na zasadzie partnerstwa mogą poszukiwać ochrony w ramach procesu cywilnego, zmierzając w ten sposób do zobowiązania starosty do zawarcia umowy zlecenia. Tym samym kontroli sądowej poddana zostanie kwestia dysponowania środkami publicznymi w sferze dotyczącej organizowania opieki i wychowania w rodzinie zastępczej. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 75 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi podstawę do zawarcia umowy zlecenia, natomiast w jego treści nie można dopatrywać się normy nakazującej rozstrzygnięcie o zawarciu bądź odmowie zawarcia takiej umowy w formie decyzji administracyjnej. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej skoro pełnienie funkcji rodziny zastępczej nie jest świadczeniem z pomocy społecznej. Powyższe jednocześnie prowadzi to do uznania braku zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 104 k.p.a. w związku z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie, skoro przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają podstawy do władczego rozstrzygania przez starostę o powierzeniu pełnienia funkcji zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie. Z tych samych względów nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 3 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.