I SA/Wa 1640/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...], będące częścią dawnej działki ewidencyjnej nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Starosta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] orzekł o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], stanowiącej według ewidencji gruntów działki ewidencyjne: nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] - na rzecz R. P. s. F. – byłego współwłaściciela nieruchomości oraz na rzecz K. P. i R. P. s. J. – spadkobierców byłego współwłaściciela nieruchomości J. P. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji podał, że umową sprzedaży z dnia [...] września 1988 r. Rep. [...] zawartą w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 z 1985r. ze zmianami) Skarb Państwa nabył od R. P. i J. P. niezabudowaną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną wówczas jako działka nr [...] o łącznym obszarze [...] ha z przeznaczeniem pod budowę dzielnicy mieszkaniowej [...], na podstawie decyzji Prezydenta W. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...].12.1976 r. nr [...]. Wnioskiem z 1991r poprzedni właściciele wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Wniosek swój ponowili w 1995r., stwierdzając jednocześnie, że wywłaszczona nieruchomość jest cały czas przez nich zagospodarowywana. W dacie składania wniosków o zwrot nieruchomości brak było podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] lutego 2001r. Starosta Powiatu W. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Od decyzji tej strony wniosły odwołanie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 6 marca 2003r., sygn. akt I SA/Wa 2031/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na w/w decyzję. Ponownym wnioskiem z dnia 9 lutego 2005r. skarżący wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości argumentując, iż po upływie 15 lat od daty nabycia przez Skarb Państwa, dawna działka nr [...] nie została zagospodarowana ani nie rozpoczęto na niej żadnych prac inwestycyjnych związanych z celem określonym w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zgodnie z art. 20 ust. l ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późniejszymi zmianami) mienie gmin warszawskich stało się z mocy ustawy mieniem W. (decyzja komunalizacyjna nr [...] z dnia [...].02.1992r.). Według uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku - sygn. akt OPS 1/03 - sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które są własnością miasta, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § l pkt l i 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższej uchwały było wyznaczenie z urzędu przez Wojewodę Mazowieckiego, Starosty P. jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy - postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...].06. 2005roku. Starosta P. wskazał, że znowelizowana z dniem 22 września 2004 roku ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 216 rozszerzyła krąg ustaw, na podstawie których nabywano nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III tj. zwroty wywłaszczonych nieruchomości. W art. 216 ust. 2 pkt 3 powołano ustawę z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, iż nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa w czasie obowiązywania tej ustawy podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art.137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Badając przesłanki wymienione w powyższych przepisach Starosta P. podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Starosta powołał się na pismo Urzędu W. Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].10.2005r., z którego wynika, że zwracany teren nie jest objęty żadnym pozwoleniem na budowę. Oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w listopadzie 2005 r. potwierdziły, iż zwracany teren jest niezabudowany i niezagospodarowany; na przedmiotowym terenie nie podjęto żadnych działań zmniejszających lub zwiększających wartość nieruchomości. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 marca 2002r. sygn. akt. III RN 11/2001 - rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu obiektu musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego. Znowelizowana z dniem 22 września 2004 r. ustawa o gospodarce nieruchomościami po raz pierwszy wprowadziła do przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ramy czasowe zakończenia inwestycji - 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Określenie tej daty oznacza, iż podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia jest zobowiązany do zrealizowania celu wywłaszczenia właśnie w tym terminie. Jeżeli pomimo, upływu 10 lat od daty wywłaszczenia cel nie został zrealizowany wówczas nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych, nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu po spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej ugn. Spełniony został wymóg określony w art. 137 ust.1 pkt 2 i ust. 2 skutkujący zwrotem nieruchomości. Zwrot nieruchomości orzeczono na rzecz R. P. s. F. – byłego współwłaściciela nieruchomości oraz na rzecz K. P. i R. P. s. J. – spadkobierców byłego współwłaściciela nieruchomości zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1997r o stwierdzeniu nabycia spadku po J. P. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 200r., nr [...] złożył Prezydent W., podnosząc że zgodnie z decyzjami nr [...] z dnia [...] grudnia 1976r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, nieruchomość stanowiąca dawna działkę nr [...] została przeznaczona pod budowę dzielnicy mieszkaniowej [...]. W odniesieniu do części dawnej działki zostało wydane pozwolenie nr [...] z dnia [...] października 2005r. na budowę ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ulicy [...] – ta część nieruchomości nie została zwrócona. Części zwróconych działek nr [...] położone są w liniach rozgraniczających ulicy [...] - na odcinku od ulicy [...]., której budowa została rozpoczęta. Prezydent wywodził, iż w myśl orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyroku z dnia 20.01.1999r., sygn. akt IV SA 2033/96 i wyroku z dnia 18.01.1999r., sygn. akt IV SA 62/97) o zbędności terenu nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, gdy chodzi o wielkie zadania inwestycyjne, które wymagają długotrwałego procesu realizacji. Budowa osiedla mieszkaniowego wraz z całą infrastrukturą osiedla należy do inwestycji o długotrwałym okresie realizacji. Część zwracanej nieruchomości stanowiącej obecnie część działki nr [...] przewidziana jest pod budowę ulicy [...], która jest droga publiczną. W odwołaniu zarzucono, że organ prowadzący postępowanie nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy. Jak wynika z dokumentacji, cel wywłaszczenia został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości. Część zwracanej nieruchomości leży w liniach rozgraniczających drogi publicznej - ulicy [...] – która nie może podlegać zwrotowi, inne nieruchomości znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Wniosek o zwrot został złożony w dniu 9 lutego 2005 roku w związku z czym zwrotowi może podlegać pozostała część nieruchomości, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot , a w przypadku braku planu miejscowego zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W., decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P., podzielając stanowisko, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, w wymaganym przepisem art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, terminie. Organ odwoławczy podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby na omawianym terenie zrealizowano drogę publiczną. Według Wojewody Mazowieckiego spełnione zostały wszystkie przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent W., wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, że część zwracanej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], która jest drogą publiczną na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2003 roku. Zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K. w gminie U. dla ulicy [...] zostały wydane linie rozgraniczające według danych technicznych nr [...]. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wskazał też, że część zwróconych działek nr [...] położona jest w liniach rozgraniczających ulicy [...], której budowa została rozpoczęta. W dniu [...] maja 2006r. została wydana decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ulicy [...] z sieciami infrastruktury technicznej, oświetleniem, ścieżką rowerową - obejmująca działki nr [...]. Zgodnie z art. 137 ust. 2 ugn w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z miejscowym planem obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot. Aktualnie przedmiotowy teren jest objęty projektem planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2005r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. W związku z powyższym organ prowadzący postępowanie nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych skutkujących możliwością zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Mazowieckiego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o zwrocie nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa umową notarialną z dnia [...] września 1988 roku a więc zawartą w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 22 , poz. 99 z 1985 roku ze zmianami). Znowelizowana z dniem 22 września 2004 roku ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 216 rozszerzyła krąg ustaw, na podstawie których nabywano nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III tj. zwroty wywłaszczonych nieruchomości. W art. 216 ust. 2 pkt 3 powołano ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, iż nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa w czasie obowiązywania tej ustawy podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do rozstrzygnięcia sprawy niniejszej niezbędne było dokonanie oceny , czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości lub jej części wskazane w przepisach art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ugn. Należało zatem zbadać czy prawidłowo orzekły organy administracji publicznej , że nieruchomość uznaje się za zbędną na cele wywłaszczenia. Podkreślić należy, iż na organach administracji orzekających w sprawie zwrotu nieruchomości spoczywa obowiązek zbadania, czy nie zachodzi jedna z przesłanek z art. 137 ust 1 warunkujących zwrot. W sytuacji gdy zostaje spełniona chociaż jedna z w/w przesłanek należy orzec o zwrocie nieruchomości , w przeciwnym wypadku, gdy jedna z przesłanek nie zachodzi obowiązkiem organu jest zbadanie obu przesłanek z cytowanego przepisu. W sprawie niniejszej organy obu instancji rozważały sprawę w aspekcie istnienia przesłanek z art. 137ust. 1 pkt. 1 i 2 , brak jest natomiast ustaleń w zakresie dotyczącym przesłanek określonych w art. 137 ust. 2 ugn. Podstawą zwrotu nieruchomości było ustalenie , iż w sprawie spełniony został wymóg określony w art. 137 ust. 1 pkt. 2 ugn . Przepis ten stanowi o uznaniu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ustalenie powyższe aczkolwiek prawidłowe w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie może być jednak rozpatrywane w oderwaniu od dalszej części wymienionego przepisu, to jest od ust 2- go, w myśl którego jeżeli w przypadku o którym mowa w ust. 1 pkt. 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości , zwrotowi podlega pozostała część , jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego , zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż aby uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie wystarczy spełnienie warunków z art. 137ust. 1 pkt 2, koniecznym jest bowiem zaistnienie kolejnych przesłanek wymienionych w ust. 2 art. 137. Tymczasem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji nie wypowiada się co do zaistnienia tych przesłanek, bądź ich braku , podobnie zresztą jak i organ odwoławczy. Jedynie w piśmie z dnia 24 lutego 2005 roku - przekazującym odwołanie Prezydenta W. - Starosta P. podnosi, iż w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przywołując dzień 23 listopada 1995 roku i 29 stycznia 2001 roku obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzony Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 roku. Przedmiotowy grunt jak wynika z w/w pisma położony był w obszarze [...] o funkcjach mieszkaniowo – usługowych. W świetle tego zapisu – jak wywodzi organ pierwszej instancji - osoba uprawniona ma możliwość zagospodarowania zwracanego gruntu poprzez realizację zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ drugiej instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do twierdzeń zawartych w piśmie Starosty. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, iż w sprawie niniejszej poza sporem jest fakt złożenia wniosku o zwrot w dniu 9 lutego 2005 roku. Wnioski z dnia 23 listopada 1995 i 29 stycznia 2001 roku zostały już bowiem rozpoznane i postępowanie w tym zakresie zostało zakończone wyrokiem NSA z dnia z dnia 6 marca 2003 roku. W związku z tym należy badać istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dzień 9 lutego 2005 roku, a następnie ewentualną możliwość zagospodarowania nieruchomości podlegającej zwrotowi zgodnie z tym planem. W razie braku takiego planu koniecznym jest poczynienie ustaleń faktycznych co do istnienia pozostałych wymienionych wyżej przesłanek z ust. 2 art. 137 ugn., czego nie uczyniono i co uniemożliwia ocenę w przedmiocie zasadności wniosku. Jak wynika z pisma z dnia 6 października 2005 roku Zarządu Miasta W. Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w dzielnicy [...] dla przedmiotowego terenu brak jest od dnia 1 stycznia 2004 roku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – pismo k. 139 akt administracyjnych. W tych okolicznościach zarzut skarżącego , iż organ prowadzący postępowanie nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych skutkujących możliwością zwrotu przedmiotowych nieruchomości jest zasadny. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego to jest art. 7 i 77 § 1 kpa, a także przepis art. 137 ust. 2 ugn poprzez niezbadanie przesłanek wskazanych w tym przepisie. Orzeczenie wydano na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) .