II SA/Po 316/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi H. P.-O. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; oddala skargę /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowo-biurowego Centrum "D." przewidzianego do realizacji na terenie działek nr [..] przy ul. D. i Sz. w P. Uzasadniając, organ wyjaśnił, że [...] Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżąca na decyzję Wojewody wniosła skargę do sądu administracyjnego (sprawę zarejestrowano pod numerem II SA/Po 224/07), a pismem sporządzonym 16 kwietnia 2007 r. wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego powołując się na zasadę zawisłości sprawy administracyjnej. Uzasadniając postanowienie organ I instancji orzekł, iż rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji byłoby przedwczesne wobec uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd administracyjny. W przewidzianym ustawą terminie zażalenie na postanowienie organu I instancji wniósł uczestnik postępowania J. sp. z o.o. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że rozpatrzenie i wydanie decyzji w toczącym się postępowaniu administracyjnym zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ. Wojewoda postanowieniem z dnia [...]. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje wydane w toku postępowania przez organ drugiej instancji są ostateczne i podlegają wykonaniu, ponieważ stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W oparciu o art. 61 § 2 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi możliwe jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ponieważ w badanej sprawie nie zostały wydane postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody z [...], oznacza to ze podlega ona wykonaniu. W związku z tym organ I instancji winien zgodnie z ostateczną decyzją organu odwoławczego przystąpić do ponownego rozpatrywania sprawy. Skargę do sądu administracyjnego wniosła H. P.-O., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w zw. z art. 16 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 54 § 3 i art. 61 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego ani ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zezwala organowi administracji publicznej podejmowania postępowania administracyjnego i dalszego jego prowadzenia podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję wydaną co do istoty sprawy. Art. 54 § 3 ustawy precyzyjnie określa zakres kompetencji organów co do możliwości dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi na decyzję administracyjną. Organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do uwzględnienia skargi w całości. Jedynie w takim przypadku może uchylić zaskarżoną decyzję i spowodować, że postępowanie administracyjne będzie prowadzone w dalszym ciągu. Dlatego w ocenie skarżącej organ II instancji dokonał wadliwej wykładni art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 61 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Stwierdzając bowiem, iż przymiot ostateczności decyzji kasacyjnej pozwala na dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego przed prawomocnym rozstrzygnięciem postępowania sądowoadministracyjnego organ nie uwzględnił normy prawnej wynikającej z art. 54 § 3 p.p.s.a. Podzielając pogląd Wojewody należałoby zaaprobować sytuację, w której ewentualny wyrok sądu administracyjnego wydany ze skargi na decyzję II instancji byłby niewykonalny. Gdyby Sąd uwzględnił skargę w sprawie II SA/Po 224/07, a organ I instancji wydał odmienną decyzję w sprawie pozwolenia na budowę, w obrocie prawnym znajdowałyby się dwa całkowicie rozbieżne rozstrzygnięcia organów władzy publicznej. Działanie takie jest nie do pogodzenia z zasadą zaufania obywatela do państwa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Dlatego też do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie II SA/Po 224/07 organy nie powinny podejmować postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie. W sytuacji, gdy postępowanie takie zostało podjęte, organ I instancji zobowiązany był do jego zawieszenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie zawiesza się gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (wyrok NSA z 8.04.2002r., V SA 2353/01). Organ administracji zawiesza zatem postępowanie jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że Wojewoda prawidłowo uznał, że zawieszenie przez Prezydenta Miasta P. postępowania toczącego się w wyniku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji z [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowo-biurowego Centrum "D." przy ul. D. i Sz. w P., z uwagi na wniesienie skargi na tę właśnie decyzję Wojewody, jest sprzeczne z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie można uznać, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej przedmiotowego pozwolenia na budowę zależy od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na pierwotną decyzję w tym samym przedmiocie. Stosownie bowiem do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wstrzymanie wykonania aktu może bowiem nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego (art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a.). Jeżeli w wyniku złożenia przez skarżącego wniosku nie zostanie wstrzymane wykonanie zaskarżonej decyzji, obowiązkiem organów administracji jest jej wykonanie. Skoro zatem ani Wojewoda, ani Sąd nie wstrzymały wykonania decyzji Wojewody z [...] (sygn. akt II SA/Po 224/07) organ I instancji, mając na względzie zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, a także normę określoną w art. 61 § 1 p.p.s.a., miał obowiązek rozpatrzyć ponownie sprawę dotyczącą pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Dlatego też w zaskarżonym postanowieniu słusznie wskazano, że sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami jest stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym wydanie nowego rozstrzygnięcia zależne było od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd sprawy ze skargi na decyzję Wojewody z [...]. W ocenie Sądu bezpodstawny jest również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. umożliwia organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, uwzględnienie skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wprowadza zatem wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Zważyć jednak należy, że Wojewoda po wniesieniu skargi przez H. P.-O. na decyzję z [...] (sygn. akt II SA/Po 224/07) nie skorzystał z możliwości uwzględnienia skargi w trybie autokontroli. Tym samym zaskarżona decyzja podlega wykonaniu, co zobowiązuje organ I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skoro zatem zaskarżonym postanowieniem nie naruszono przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a, nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ J. Szaniecka