II SA/Gd 517/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2007 roku, nr [...]. Starosta - decyzją z dnia 30 listopada 2001 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 1980 roku, nr 89, poz. 414 ze zm.), wydał P. K. pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją biurową w zabudowie bliźniaczej (1/2 segmentu) w R. przy ul. B. [...] (dz. nr [...]). Pismem z dnia 1 lipca 2006 roku, J. S. powiadomiła Starostę, że jako strona nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji. Jednocześnie oświadczyła, że składa skargę na tę decyzję. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2006 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Starosta przekazał przedmiotowe pismo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż powyższe pismo J. S. stanowi wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną powyżej decyzją Starosty z dnia 30 listopada 2001 roku i po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 3 kwietnia 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - w dalszej części uzasadnienia przywoływanej jako k.p.a. (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją biurową w zabudowie bliźniaczej w R. przy ul. B. [...] na działce nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że na podstawie posiadanych dokumentów ustalił, iż J. S. dowiedziała się zarówno o decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak i o nowych okolicznościach faktycznych stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w 2002 roku. Wniosek z dnia 1 lipca 2006 roku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku złożyła zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. stwierdziła, iż nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty z dnia 30 listopada 2001 roku, nr [...]. Podniosła, że w 2002 roku, podczas pobytu w Wydziale Budownictwa, otrzymała jedynie decyzje, które dotąd nie były jej doręczone, natomiast pozostałych dokumentów dotyczących tej sprawy nie otrzymała. Pracownik wydziału, po wyciągnięciu dokumentów z archiwum, pouczył ją, że o sprawie powinien poinformować odwołującą się jej mąż. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował ją drogą telefoniczną, że decyzje są już prawomocne, nie można się od nich odwoływać, więc sprawa jest zamknięta. Odwołująca się podniosła nadto, iż po zapoznaniu się z dokumentacją, w tym projektem budowlanym, stwierdziła, że projekt budowlany nie jest zgodny ze stanem faktycznym, a ona nie wyraziła zgody na żadne zmiany architektoniczne. Decyzją z dnia 11 maja 2005 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że J. S. dowiedziała się o fakcie wydania P. K. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku z pisma Starostwa Powiatowego z dnia 2 sierpnia 2002 roku, nr [...], oraz z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2002 roku, nr [...], które odebrała w dniu 2 września 2002 roku. Organ odwoławczy stwierdził także, iż J. S. - pismem z dnia 20 września 2002 roku, poinformowała organ pierwszej instancji, iż w związku z wyjaśnieniem sprawy jej kontynuowanie stało się zbędne. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż J. S. o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia dowiedziała się już w 2002 roku, a zatem wniosek o wznowienie postępowania złożyła z uchybieniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję J. S. powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo wyjaśniła, iż nie wiedziała, że właściciel sąsiedniej posesji powinien uzyskać od niej pisemną zgodę na całkowitą zmianę projektu budowlanego. W ocenie skarżącej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ powinien ocenić odstępstwa od projektu budowlanego oraz zbadać jaki wpływ wywrą one na budynek należący do skarżącej. Ponadto - w piśmie z dnia 8 października 2007 roku - skarżąca stwierdziła, że przedmiotowy budynek zbudowany został niezgodnie z dokumentacją i projektem budowlanym, a właściciel budynku użytkuje go niezgodnie z wydaną decyzją i nie dba o przepisy bezpieczeństwa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). W niniejszej sprawie Sąd orzekł o nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2007 roku, biorąc pod uwagę uchybienia, które stwierdził z urzędu, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości. Jest to wada, która - zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkuje nieważnością decyzji. Z treści art. 150 § 1 k.p.a. wynika, iż organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się wznowienia postępowania przeprowadzonego przez Starostę, który wydał w przedmiotowej sprawie decyzję w ostatniej instancji. Do tego organu J. S. skierowała swoje pismo z dnia 1 lipca 2006 roku, uznane za wniosek o wznowienie postępowania. Należy w tym miejscu zauważyć, że w okresie pomiędzy 30 listopada 2001 roku, a 1 lipca 2006 roku, tj. pomiędzy wydaniem przez Starostę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nr [...], a datą złożenia przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, organem właściwym w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu stał się - zamiast Starosty - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Dnia 11 lipca 2003 roku weszła bowiem w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), która m. in. zmieniła brzmienie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126, ze zm.) - ustalając, iż do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 36a ust. 4, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48, art. 49, art. 49a, art. 49b, art. 50, art. 50a, art. 51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, art. 59, art. 59a, art. 59b, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 ust. 3, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 (art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw). Wprowadzona tą nowelą zmiana przepisów Prawa budowlanego nie wpłynęła jednak na właściwość organów w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie wznowieniowe. Z treści art. 7 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 roku wynika bowiem jedynie, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Z ustępu 2 i 3 cyt. artykułu wynika zaś, iż do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41 (ust. 2). Do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie (ust. 3). Z treści ust. 4 cyt. artykułu wynika natomiast, iż właściwość organów w zakresie dotyczącym załatwiania spraw, o których mowa w ust. 1 i 2, określa się na podstawie przepisów ustawy. Powyższe uregulowania nie zawierają normy prawnej zmieniającej właściwość organu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaną przez Starostę decyzją w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby w związku z powyżej przywołaną nowelizacją Prawa budowlanego, właściwość organu w tych sprawach również uległa zmianie w ten sposób, iż właściwym w tym zakresie stałby się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, to regulacja taka musiałaby zostać umieszczona w przepisach noweli, jako lex specialis w stosunku do art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ tak się nie stało, w zakresie wznowienia postępowania należy odwołać się do przepisów regulujących to postępowanie, które zawarte są w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności do art. 150 § 1 k.p.a., który określa właściwość organu administracyjnego w tym postępowaniu. Z treści art. 150 § 1 k.p.a. jasno wynika, iż organem właściwym do orzekania w kwestii dopuszczalności wznowienia będzie ten organ administracji, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, przy czym brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, pozostaje właściwy do orzekania w zakresie wznowienia postępowania także wówczas, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość miejscowa lub rzeczowa i organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, nie jest już właściwy pod tym względem. Pogląd ten podzielany jest zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002 roku, sygn. akt I SA 1717/00, Baza Orzeczeń LEX nr 81911, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 roku, sygn. akt I SA 1445/98, Baza Orzeczeń LEX nr 47968, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2006 roku, sygn. akt II SAB/Gd 64/04, nie publ.) jak i w doktrynie prawa administracyjnego (zob. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." pod redakcją E. Iserzon, J. Starościuk, Wydawnictwo Prawnicze 1965, str. 201; "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2000, str. 839; C. Martysz - komentarz do art. 150 k.p.a. w G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Tom I i II, Zakamycze 2005). Powszechnie w judykaturze, jak i w piśmiennictwie, przyjmuje się także, iż jedynie w przypadku, gdy organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, uległ likwidacji, to wówczas właściwym do wznowienia postępowania w sprawie będzie organ, który przejął kompetencje zlikwidowanego organu administracji publicznej do załatwiania danego rodzaju spraw (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2002 roku, sygn. akt I SA 1717/00, Baza Orzeczeń LEX nr 81911). W niniejszej sprawie organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, której weryfikacji w postępowaniu wznowieniowym domaga się skarżąca, istnieje. Jest nim Starosta i to on jest organem właściwym do zajęcia stanowiska w kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego jego decyzją z dnia 30 listopada 2001 roku, nr [...]. W rozpoznawanej sprawie słusznie zatem skarżąca skierowała pismo z dnia 1 lipca 2006 roku do Starosty, jako do organu właściwego w przedmiocie wznowienia postępowania w tej sprawie. Nieprawidłowym natomiast było przekazanie przez Starostę sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż organ nadzoru budowlanego jest organem niewłaściwym w tym konkretnym przypadku. Jak z powyższego wynika zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jaki i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydali w niniejszej sprawie decyzje obarczone wadą skutkującą stwierdzeniem ich nieważności – orzekli bowiem w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 150 § 1 k.p.a., a więc przepisu o właściwości. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty nie powinno bowiem toczyć się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, gdyż nie był on organem, który wydał kwestionowaną przez skarżącą w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję w ostatniej instancji. Również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – akceptując decyzję wydaną przez niewłaściwy organ i nie eliminując jej z obrotu - orzekł z naruszeniem przepisów o właściwości, zatem także jego decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.