II SA/Bk 614/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Komunalnego Zakładu Komunikacyjnego Sp. z o.o. w B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu obniżenia hałasu infradźwiękowego, wykonania badań warunków pracy, przedłożenia oceny stanu zdrowia pracowników 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...].05.2007r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz Komunalnego Zakładu Komunikacyjnego Sp. z o.o. w B. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000r. Nr 98. poz.1071 z późń. zm.) w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985r. (Dz. U. z 1998r. nr 90, póz. 575 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania Komunalnego Zakładu Komunikacyjnego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Nr [...] z dnia [...] maja 2007r., decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. (nr [...]), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujące okoliczności faktyczne. Badania środowiska pracy przeprowadzone przez Dział Laboratoryjny Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w B. w dniach [...] kwietnia 2007r. oraz sporządzone na ich podstawie sprawozdanie nr [...], wykazały przekroczenie norm higienicznych hałasu infradźwiękowego dla kierowców autobusów w stosunku do wymogów wskazanych w Rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 listopada 2002 r. - W sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217, poz. 1833). Na tej podstawie w dniu [...] maja 2007. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wydał decyzję nr [...] nakazującą obniżenie do obowiązujących norm wartości hałasu infradźwiękowego dla kierowców podczas prowadzenia samochodów marki: MAN nr boczny [...]– nr rej. [...], MAN nr boczny [...]– nr rej. [...], JELCZ nr boczny [...] - nr rej.[...], Jelcz nr boczny [...]– nr rej. [...] oraz udokumentowanie poprawy warunków pracy pomiarami rekontrolnymi w terminie do dnia [...] listopada 2007r., jak też przedłożenie oceny stanu zdrowia pracowników zatrudnionych w przekroczeniu norm higienicznych hałasu infradźwiękowego w terminie do dnia [...] czerwca 2007r. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Komunalny Zakład Komunikacyjny Sp. z o.o. w B., wskazując, iż użytkowane przez stronę autobusy posiadają świadectwa homologacji wydane przez Ministra Komunikacji, które dopuszczają je do ruchu na drogach publicznych i przewozu osób. Zdaniem odwołującego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2005r. w sprawie homologacji typu pojazdów samochodowych i przyczep (Dz. U. z 2005r, Nr 238, poz. 2010) w sposób jednoznaczny zabrania dokonywania przeróbek i zmian w konstrukcji samochodu, w przypadku wprowadzenia ich przez producenta lub upoważnionego przedstawiciela konieczne jest uzyskanie homologacji cząstkowej. Strona nie może zatem zrealizować zaleceń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. nakazujących obniżenie hałasu infradźwiękowego, ponieważ żadna ingerencja w rozwiązania techniczne autobusów nie jest możliwa. Jednocześnie wskazano, że największe wartości hałasu infradźwiękowego stwierdzono w nowych autobusach, zakupionych przez spółkę w latach [...]. Oznacza to zdaniem skarżącego, że nawet nowe autobusy nie spełniają norm hałasu infradźwiękowego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., po rozpoznaniu odwołania wskazał, że w wydanym na podstawie art. 228 §3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. – Kodeks Pracy (Dz. U. Nr 21, poz. 94 z późń. zm.) rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 listopada 2002r. (Dz. U. Nr 217, poz. 1833 z późń. zm.) hałas infradźwiękowy został uznany za czynnik szkodliwy dla zdrowia w środowisku pracy. Źródłami hałasu infradźwiękowego na stanowiskach pracy są natomiast m.in. środki transportu. Ochrona pracowników przed oddziaływaniem tego typu hałasu wymaga w zasadzie likwidacji jego źródeł lub jego ograniczenia. Badania środowiska pracy przeprowadzone przez Dział Laboratoryjny Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B. w dniach [...] kwietnia 2006r. wykazały przekroczenia norm higienicznych hałasu infradźwiękowego na stanowiskach kierowców autobusów. Opierając się m.in. na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2001 roku (sygn. akt SA/Bk 787/01) organ odwoławczy podniósł, iż z obowiązku przeprowadzenia przez pracodawcę badań środowiska pracy na poszczególnych stanowiskach nie zwalnia posiadanie homologacji, certyfikacji czy też deklaracji zgodności z normami i warunkami technicznymi użytkowanych maszyn i urządzeń (w tym samochodów). Kierowcy narażeni są na hałas infradźwiękowy wytwarzany podczas pracy, zatem bieżący pomiar stopnia natężenia tego czynnika, zaliczanego do czynników szkodliwych dla zdrowia, jest niezbędny dla wychwycenia w porę ewentualnych zagrożeń dla zdrowia pracowników. Nadto badania środowiska pracy wchodzą w zakres obowiązków pracodawcy określonych art. 227 § 1 pkt 2 Kodeksu Pracy, który mówi, iż to pracodawca obowiązany jest stosować środki zapobiegające chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą, a w szczególności przeprowadzić na swój koszt, badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrować i przechowywać wyniki tych badań i pomiarów oraz udostępniać je pracownikom. W dalszej części uzasadnienia organ przytaczając treść przepisu § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t. j. Dz. U. z 2003, nr 169 poz. 1650) odniósł, iż to pracodawca jest zobowiązany zapewnić ochronę pracowników przed zagrożeniami związanymi z narażeniem na hałas, stosując w szczególności: procesy technologiczne niepowodujące nadmiernego hałasu, maszyny i inne urządzenia techniczne powodujące możliwie najmniejszy hałas, nieprzekraczający dopuszczalnych norm, oraz rozwiązania obniżające poziom hałasu w procesach pracy. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest z kolei ustawowo zobowiązana do kontroli i egzekwowania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne środowiska pracy, w celu zapobieżenia powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z wykonywaną pracą, co też uczyniła. Skargę na powyższą decyzję wniósł Komunalny Zakład Komunikacyjny Sp. z o.o. w B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) pkt.2.2. załącznika 2A do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 listopada 2002r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy poprzez przyjęcie, iż na stanowiskach pracy kierowców autobusów wartości hałasu infradźwiękowego zostały przekroczone i nie podano przyczyny występowania hałasu infradźwiękowego w nowych autobusach będących na gwarancji i nie wskazano jak wpływa na powstawanie hałasu jakość dróg, prowadzone roboty drogowe, zatłoczenie na drogach, korki uliczne itp.; b) art. 135 Kodeksu pracy w sytuacji, gdy w komunikacji miejskiej stosowany jest równoważny czas pracy polegających na tym, że dopuszczalne jest przedłużenie dobowego wymiaru czasu pracy do 10 godzin, z tym, że w okresie rozliczeniowym wynoszącym 1 miesiąc czas pracy nie przekracza przeciętnie 40 godzin w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy. W uzasadnieniu skargi zakład podtrzymał argumentację odwołania, wskazując, iż organy obu instancji nakazując obniżenie hałasu infradźwiękowego nie wskazały przyczyn jego powstawania ani sposobu jego eliminacji, pomimo, że ochrona pracowników przed oddziaływaniem tego typu hałasu wymaga likwidacji źródeł. Skarżący wskazał nadto, że przy badaniach natężenia infradźwięków nie dokonano porównywalnych badań na torach testowych celem ustalenia, czy i jaki wpływ na powstawania infradźwięków ma hałas uliczny, natężenie ruchu, jakość nawierzchni (droga asfaltowa, kostka brukowa) oraz roboty drogowe. Końcowo skarżący podniósł, iż organy obu instancji nie odniosły się do Dyrektywy Nr 2003/10/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie minimalnych wymagań w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa dotyczących narażenia pracowników na ryzyko spowodowane czynnikami fizycznymi (hałasem), która w pkt. 8 pomija całkowicie pojęcie "hałasu infradźwiękowego", a prawo unijne ma pierwszeństwo przed prawem krajowym. Na rozprawie sądowej w dniu [...] grudnia 2007r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił zarzuty skargi wskazując, iż osoba, która podpisała protokół Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. nie była obecna przy dokonywaniu pomiarów, nie dysponowała też pełnomocnictwem do reprezentowania spółki w trakcie wykonywania tych badań. Nadto wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 39 k.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącemu dokumentów, znajdujących się w aktach administracyjnych, tj. zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego z dnia [...] maja 2007r. oraz sprawozdania z pomiaru hałasu infradźwiękowego z dnia [...] kwietnia 2007r., tym samym pozbawiono skarżącego możliwości złożenia reklamacji. Dodatkowo na okoliczność tego, że przeprowadzone w dniach [...] kwietnia 2007r. badania zostały wykonane nieprawidłowo, skarżący przedłożył dwa sprawozdania z pomiaru hałasu infradźwiękowego w kontrolowanych autobusach wykonane przez P. Spółdzielnię Produkcyjno – Handlowo – Usługową Zakład Usług Technicznych w B., z których wynika, iż poziom hałasu infradźwiękowego nie przekracza dopuszczalnej normy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił ponadto, iż stosownie do art. 227 §1 Kodeksu pracy to pracodawca ma obowiązek dokonywania badań wartości hałasu infradźwiękowego oraz podejmowania działań zmierzających do nieprzekraczania wartości dopuszczalnych natężeń takiego hałasu. Odnośnie zaś zarzutu skarżącego o braku wskazania sposobu wyeliminowania hałasu organ stwierdził, że obowiązujące przepisy nie dają prawa dla organu do tego typu stwierdzeń w decyzjach, zatem to pracodawca we własnym zakresie musi ustalić źródło i sposób wyeliminowania infradźwięków. W dalszej kolejności organ wskazał, iż dyrektywy wydawane przez organy Unii Europejskiej, co do zasady skierowane są do państw członkowskich i określają wyłącznie cel, jaki powinien być osiągnięty w wyznaczonym terminie. Jednostka może powołać się bezpośrednio na postanowienia dyrektywy tylko wówczas, gdy państwo członkowskie nie wdrożyło jej postanowień do krajowego porządku prawnego w wyznaczonym terminie. W przedmiotowej sprawie ustawodawstwo krajowe jest precyzyjne i zbieżne z zasadami określonymi w powołanej przez skarżącego dyrektywie, brak tym samym podstaw do powoływania się na jej postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z w art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, które sąd administracyjny był władny uwzględnić również z urzędu, a które w zasadzie czynią bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Zasadnie skarżący zarzucił, że organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Zarówno, bowiem decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r., jak i poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. nr [...] z dnia [...] maja 2007r. naruszają prawo procesowe w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia ich uchylenie. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej, bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. (W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu", Warszawa 1983, s. 94). Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową (tak B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2004 r. s. 85). Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony w postępowaniu jest wyjątkiem od zasady ogólnej, a zatem jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. Jest to możliwe wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki oraz ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w toku postępowania naruszona została zasada wynikająca z art. 10 § 1 k.p.a. Zarówno organ I instancji jak i odwoławczy przed wydaniem decyzji nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się, co do tak istotnego materiału sprawy, jakim jest "Sprawozdanie nr [...] z pomiarów hałasu infradźwiękowego". Pomimo, iż w aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości przeglądania przez stronę akt sprawy z adnotacją "Wysłano [...].05.2007", to brak jest dowodu doręczenia przedmiotowego pisma skarżącemu (k.2). Zawiadomienie takie należy zatem uznać za nieskuteczne. Stosownie do art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Doręczenie stanowi więc czynność materialno-techniczną administracji, wywołującą określone skutki prawne. Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności. Pokwitowanie stwarza domniemanie doręczenia. Z braku zaś pokwitowania doręczenia określonego pisma nie można domniemywać jego doręczenia. Nie może zatem, odnieść prawnego skutku doręczenie, którego brak pokwitowania odbioru (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.07.2004, II SA 1669/03, Palestra 2005/3-4/265). Reasumując stwierdzić należy, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. nie zapoznał skutecznie skarżącego z materiałem dowodowym zebranym w ramach prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy, zamiast naprawić błąd organu I instancji, także nie powiadomił strony o możliwości ustosunkowania się do materiału sprawy, przed wydaniem decyzji odwoławczej, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie nie miały, bowiem miejsca okoliczności uzasadniające odstąpienie od możliwości zapoznania się przez skarżącego przed wydaniem decyzji z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Okoliczności takiej nie stanowi fakt nie uzupełniania postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Godzi się zauważyć, iż zachowanie tych wymogów nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, wyznaczając na dokonanie tych czynności stosowny termin. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wstrzymania się organu od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie" (wyr. NSA z dnia 6 października 2000r., V SA 316/00, niepubl.). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia określonej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ I instancji oraz odwoławczy przed wydaniem decyzji zawiadomił skutecznie stronę o przysługującym jej prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym, zgromadzonym w sprawie. Za nietrafny należy z kolei uznać zarzut skargi, iż w przypadku skutecznego doręczenia zawiadomienia o zakończeniu postępowania, skarżącemu przysługiwałoby prawo złożenia reklamacji od sprawozdania nr [...] z pomiaru hałasu infradźwiękowego sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2007r. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę uprawnienie wniesienia reklamacji – zgodnie z pkt. 3 rzeczonego sprawozdania – przysługiwało wyłącznie Klientowi, a zatem Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w B. Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja skargi jakoby protokół Nr [...] wykonania pomiarów w środowisku pracy ze strony Komunalnego Zakładu Komunikacyjnego w B. podpisała osoba, która nie była obecna przy dokonywaniu pomiarów i która nie dysponowała pełnomocnictwem do reprezentowania Zakładu w trakcie wykonywania tych badań. Zauważyć, bowiem należy, że protokół podpisał pracownik Komunalnego Zakładu Komunikacyjnego sp. z o.o. w B., określony w aktach sprawy jako specjalista ds. technicznych (p. W. K.). Ewentualna kwestia przekroczenia uprawnień przez pracownika skarżącego może stanowić podstawę odpowiedzialności wewnętrznej w relacji pracownik – pracodawca, zaś nie ma wpływu na czynności inspekcji sanitarnej. Sąd uchylając zaskarżone decyzje, ze względu na naruszenie przepisów postępowania: art. 10 § 1 k.p.a. i art. 39 k.p.a., nie ustosunkowuje się do merytorycznych zarzutów dotyczących ustaleń poczynionych przez organy administracji. Ocena tych zarzutów jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy ustalenia zostaną poczynione w postępowaniu prowadzonym z zapewnieniem stronom ich procesowych uprawnień. Nie mniej jednak przy ponownym rozpoznaniu sprawy (bądź przeprowadzeniu nowych pomiarów) wskazanym byłoby ustosunkowanie się przez organ do dowodu w postaci sprawozdania z wyników pomiarów hałasu infradźwiękowego z dnia [...] listopada 2007r., jakie zostały przeprowadzone na tych samych stanowiskach pracy, na zlecenie skarżącego, przez P. Spółdzielnię Produkcyjno – Handlowo – Usługową Zakład Usług Technicznych w B. Mając na uwadze powyższe rozważania wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone decyzje. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 §2 cytowanej ustawy.