II OSK 1134/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 489/07 w sprawie ze skargi B. G. i innych na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając skargę B. G.-B., K. G.-B. i W. G.-B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] stycznia 2007 r. w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił tą decyzję, zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz B. G.-B. 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania i nakazał zwrócić z Kasy Sądu pozostałym skarżącym po 500 zł uiszczonych tytułem wpisu sądowego. Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan sprawy. W. G.-B., B. G.-B., K. G.-B., M. G. i W. C. złożyli 6 lutego 2004 r., w toku innego postępowania administracyjnego, wniosek o wydania nakazu rozbiórki wodociągu dla zabezpieczenia przeciwpożarowego i zaśnieżania G. w Z.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją z [...] listopada 2004 r., powołując się na art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił wydania nakazu rozbiórki wskazanego wodociągu. W uzasadnieniu swojej decyzji organ administracji podniósł, że tą decyzją załatwił wniosek stron dotyczący wydania, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nakazu rozbiórki wodociągu. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, należy stosować przepisy dotychczasowe. Wodociąg, którego dotyczy postępowanie, został wykonany w 1994 r. na podstawie obowiązującego w dacie jego budowy pozwolenia na budowę z 27 października 1993 r. i inwestor 30 grudnia 1994 r. powiadomił właściwy organ administracji o zakończeniu budowy. Zgodnie z obowiązującymi do końca grudnia 1994 r. przepisami Prawa budowlanego brak sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy powoduje, że zawiadomienie o jej zakończeniu jest skuteczne. Organ administracji wskazał też, że w czasie budowy wodociągu dokonano zmiany jego trasy na odcinku od hydrantu nr 12 do hydrantu nr 18, ale zmiana ta została opisana przez projektanta i organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał ją za nieistotną. Podniesiono również, że po zakończeniu budowy inwestor wykonał dodatkowe hydranty oraz przełożył hydranty nr 14-19 wraz z włączeniem ich do sieci, ale te zdarzenia są przedmiotem odrębnego postępowania oraz że prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne na podstawie art. 50 i następnych Prawa budowanego celem stwierdzenia zgodności wybudowanego wodociągu z prawem. Organ administracji wskazał też, że wodociąg w trakcie jego budowy był zlokalizowany na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na tereny nieurządzone z przewagą zieleni niskiej oraz tereny usług sportu. W końcu organ administracji stwierdził, że inwestorowi – [...] Spółce z o.o. w Z. nie można zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej, ponieważ w dacie realizacji i zakończenia przedmiotowej inwestycji inwestor legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z [...] listopada 2004 r. wnieśli B. G.-B., W. G.-B., K. G.-B. i W. C., a także M. G.. W odwołaniu m.in. podniesiono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 1999 r. stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] października 1993 r. w związku z realizacją inwestycji na gruntach stanowiących własność osób trzecich oraz że skarga do sądu administracyjnego na tą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została oddalona. Rozpoznając odwołanie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł w ten sposób, że nie stwierdził podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wodociągu dla zabezpieczenia przeciwpożarowego oraz zaśnieżania G. w Z.. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, że wodociąg został wybudowany zgodnie z prawem w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę oraz że w 1995 r. został on odebrany, zaś stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę miało miejsce dopiero w dniu 19 października 1999 r. w związku z brakiem legitymowania się przez inwestora prawem do terenu inwestycji. W związku z tym, jak wskazano, brak było podstaw do badania zgodności inwestycji z przepisami Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. i 24 października 1974 r., zaś właścicielom terenów zajętych pod inwestycję przysługują jedynie roszczenia cywilne. Organ odwoławczy podniósł również, że art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczy tylko takiej sytuacji, w której zrealizowano inwestycję bez pozwolenia na budowę. Przedstawiając stanowiska stron Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze zarzucono, iż sprawa była prowadzona bardzo długo. Ponadto podniesiono, że [...] Spółka z o.o. w Z. nie posiada obecnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego wodociągu oraz że Gmina Zakopane nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego nie można stwierdzić, że wodociąg ten znajduje się na obszarze przeznaczonym pod jego budowę. Podniesiono też, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomościami skarżących na cele budowlane. Wskazano też, że w sprawie powinno mieć zastosowanie Prawo budowlane z 1974 r., gdyż inwestycja została zakończona 20 grudnia 1994 r. Odnosząc się do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący wywodzili, że nieważność decyzji oznacza, że nie wywołała ona żadnych skutków prawnych i tym samym nie stworzyła stanu istnienia pozwolenia na budowę. Podnieśli również, że stwierdzenie nieważności decyzji wywołało skutki z mocą wsteczną. Twierdzili ponadto, że samowolą budowlaną jest zmiana trasy budowy wodociągu i budowa hydrantów po zgłoszeniu zakończenia budowy. Skarżący wskazywali też na uciążliwości dla nich i szkody w środowisku naturalnym związane z pracę urządzeń do zaśnieżania stoku. Przedstawiając stanowisko strony przeciwnej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniając podstawy uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji treść zaskarżonej decyzji jest niejasna, nieprecyzyjna i pozwala na jej różnorodną, a nawet sprzeczną interpretację. Sąd ten stwierdził, że nie wiadomo, jaką podstawę prawną przywołał organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, gdyż wskazano zarówno na art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane, jak i art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jednocześnie wskazując w uzasadnieniu, że zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. Trudno tym samym stwierdzić, zdaniem Sądu pierwszej instancji, na jakiej podstawie prawnej rzeczywiście wydał swoją decyzję organ odwoławczy. Skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się stwierdzenie o braku podstaw stosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., to należało konsekwentnie przestrzegać raz przyjętego założenia i prowadzić postępowanie na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Z drugiej zaś strony organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do wyłączenia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., bo ten przepis dotyczy tylko sytuacji, w której inwestor zrealizował inwestycję bez pozwolenia na budowę, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie i tym samym nie można stosować art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., bo przepis ten również dotyczy inwestycji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę i jeżeli tak, to należało stosować jedynie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Jednak w tej sprawie organ odwoławczy konsekwentnie nie stosował żadnej z ww. ustaw, zamiennie powołując bądź to art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., bądź art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, w związku z wyraźnym żądaniem skarżących wydania decyzji nakazującej rozbiórkę całej budowli wybudowanej do końca 1994 r., zastosowanie winny znaleźć przepisy obowiązujące w dacie zakończenia inwestycji, czyli wyłącznie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, co wynika wprost z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tejże ustawy (czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to znaczy przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skoro wnioskodawcy złożyli wniosek o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wybudowanej budowli (wodociągu) jako samowoli budowlanej, to obowiązkiem organów administracyjnych było prowadzenie postępowania zgodnie z tym żądaniem, czyli w przedmiocie orzekania o istnieniu tzw. "samowoli budowlanej" i związanej z nią skutków. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że równocześnie z tym postępowaniem administracyjnym było oddzielnie prowadzone odrębne postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie wodociągu również na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Postępowanie takie, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, chociaż nie wymienione wprost w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., to jednak jako jeden z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, podlega ocenie na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu administracji, że o legalności inwestycji ma świadczyć zgłoszenie zakończenia jej budowy i brak sprzeciwu wobec tego zgłoszenie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji o tym, czy zrealizowana inwestycja jest "legalna" w znaczeniu zgodności z obowiązującymi przepisami, nie rozstrzyga brak sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, gdyż brak sprzeciwu wobec zgłoszenia nie eliminował możliwości sprawdzenia przez organy nadzoru budowlanego lub (do 1995 r.) organy nadzoru techniczno-budowlanego prawidłowości już wybudowanego budynku. Odmienna interpretacja, zdaniem Sądu pierwszej instancji, prowadziłaby do tego, że brak wniesienia sprzeciwu legalizowałby daną inwestycję niejako "raz na zawsze" i tym samym w ogóle nie byłoby ani potrzeby, ani możliwości prowadzenia odrębnego postępowania w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Tak jednak, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest i na dowód tego wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w grudniu 2003 r. zostało wszczęte z wniosku inwestora odrębne postępowanie w sprawie "legalizacji" (uzyskania pozwolenia na użytkowanie) wybudowanego wodociągu. Sąd pierwszej instancji podniósł nadto, że stwierdzenie organu odwoławczego, że żadne przepisy w okresie budowy wodociągu nie zostały naruszone, nie zostało poparte jakimkolwiek uzasadnieniem, przy czym Sąd pierwszej instancji zauważył, że wobec zarzutów skarżących o zmianie przebiegu wodociągu i o emitowaniu hałasu obowiązkiem organu było wykazanie, że budowa wodociągu nie naruszyła przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji zakwestionował też przyjętą przez organy administracji wykładnię art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., według której zrealizowanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę wyklucza zastosowanie tego przepisu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niezgodność z przepisami, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, mogła dotyczyć tak braku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, jak również realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, ale z naruszeniem innych przepisów. Sąd pierwszej instancji wyraził przy tym pogląd, że nie można identycznie traktować inwestora który wybudował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę i inwestora, który wybudował obiekt budowlany na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w tej drugiej sytuacji nie można orzec o nakazie rozbiórki tylko dlatego, że inwestor później utracił pozwolenie na budowę. W takim przypadku należy w pierwszej kolejności umożliwić inwestorowi uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, które to pozwolenie dopiero wówczas zostanie udzielone, jeżeli nie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a więc tylko wtedy, gdy tak zrealizowana inwestycja nie naruszyła żadnych przepisów, do których odnosi się art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W przypadku zaś, gdy nie da się dostosować obiektu budowlanego do obowiązujących przepisów, orzeka się o jego rozbiórce. W końcu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z jej uzasadnieniem i powołanym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak stwierdzenia podstaw do wydania decyzji oznacza brak podstaw do merytorycznego prowadzenia postępowania i jeżeli organ administracyjny nie stwierdza podstaw do wydania decyzji albo stwierdza, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania, to co do zasady umarza postępowanie administracyjne. W tej sprawie, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, niewątpliwie nie było podstaw do umarzania postępowania administracyjnego, a więc należało orzec w zakresie przedmiotu tego postępowania, czyli w zakresie rozbiórki danej budowli, a więc o nakazaniu rozbiórki w całości lub w części albo o odmowie nakazania rozbiórki. Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę. Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ drugiej instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości podstawę prawną do rozstrzygnięcia tej sprawy, kierując się poglądem zawartym w tym wyroku i zakończyć sprawę. Wyjaśniając rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżącej B. G.-B. zasądzono zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu sądowego, zaś pozostałym skarżącym Sąd zarządził zwrot z kasy Sądu uiszczonych przez nich wpisów po 500 zł, bowiem w tej sprawie nie było podstaw do żądania od nich wpisów, gdyż uprawnienia skarżących, związane z przedmiotem zaskarżenia, są wspólne. Skargę kasacyjną [...] Spółka z o.o. w Z. oparły na obu podstawach wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż realizacja inwestycji przez inwestora w okresie, w którym legitymował się on ważnym i ostatecznym pozwoleniem na budowę, nie wyklucza możliwości późniejszego wydania nakazu rozbiórki w stosunku do tej inwestycji. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowania przed sądami administracyjnym, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą polegającą na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że nie sposób zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż inwestor, który w trakcie wykonywania robót budowlanych działał zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, musi, po stwierdzeniu jej nieważności, przechodzić de facto identyczną procedurę, jak osoba budująca bez jakichkolwiek zezwoleń. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną taki inwestor nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie stanowiłoby to przerzucenie na niego wszystkich negatywnych skutków prawnych oraz kosztów związanych z wybudowaniem obiektu bez pozwolenia, w tym niejednokrotnie skutków prawnych działań niezgodnych z prawem i to niejednokrotnie zawinionych przez organy, a nie przez inwestora. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stan taki nie dałby się pogodzić z zasadami państwa prawnego i poczuciem sprawiedliwości i w konsekwencji należy uznać, iż w takich wypadkach brak jest podstaw do stosowania przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Uzasadniając drugą z podstaw skargi kasacyjnej zauważono, że skoro podstawą skargi kasacyjnej jest kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, to można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie, nie było dotknięte wadą opisaną w tym przepisie. W szczególności, jak wskazano, ani braki w uzasadnieniu decyzji, ani znajdujące się w niej ewentualne nieścisłości nie mogły mieć żadnego wpływu na treść wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Odwołano się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych przytaczając dwie tezy, pierwszą, że "inwestorowi nie można czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę" i drugą mówiącą, że "prace budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji, która z jakichkolwiek przyczyn później okazała się wadliwa, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną, nie ma zatem podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki". Dalej wskazano, że zatem nawet jeśli organy administracyjne nie dopuściły by się uchybień wytkniętych przez sąd pierwszej instancji, to wynik sprawy i tak byłby identyczny jak dotychczasowy, gdyż wodociąg wybudowano na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i wobec tego brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do orzeczenia nakazu rozbiórki. W oparciu o te podstawy i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną, w której domagali się oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik [...] Spółki z o.o. w Z. wyjaśniła, że pozostałe postępowania, dotyczące wodociągu, o który chodzi w sprawie, pozostają bez biegu z uwagi na niniejsze postępowanie oraz że wodociąg ten został z nieruchomości skarżących usunięty. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Po pierwsze błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie winny być stosowane przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Dochodząc do takiego wniosku Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.). Przepis ten zawiera wyjątek od zasady wyrażonej w art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Zasady, która wyraźnie nakazuje stosować w nowych sprawach, niezależnie od tego kiedy zbudowanych obiektów budowlanych sprawa dotyczy, przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Wyjątek zawarty w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczy art. 48 tej ustawy. Przepisu tego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., czyli przed 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Oznacza to, że inne przepisy niż art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. stosuje się także do obiektów budowlanych zbudowanych przed wejściem w życie tej ustawy. Wskazany wyjątek nie dotyczy zatem stosowania całego Prawa budowlanego z 1994 r., ale tylko jednego jego przepisu. Z tego powodu należy przyjąć, że dotychczasowe przepisy, czyli przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się tylko wtedy, gdy zachodziłaby konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów wybudowanych przed wejściem tej ustawy w życie. Konieczność taka zachodzi zaś wówczas, gdy spełnione są okoliczności określone w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc tylko wtedy, gdy (uwzględniając pierwotną treść art. 48) obiekt budowlany lub jego część jest w budowie lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zatem, na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. można stosować do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie tej ustawy przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., jedynie wtedy, gdy obiekt ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. (Prawo budowlane z 1974 r., z wyjątkiem rozbiórek obiektów budowlanych, nie przewidywało zgłoszenia robót budowlanych). Taki sposób wykładni art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. był już w orzecznictwie naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany (wyrok NSA z 6 lutego 2007 r. w sprawie II OSK 301/06, wyrok NSA z 21 września 2006 r. w sprawie II OSK 1098/05, opublikowany w ONSAiWSA nr 4 z 2007 r., poz. 95 oraz wyrok NSA z 28 maja 2001 r. w sprawie OSA 2/01, opublikowany w ONSA nr 4 z 2001 r., poz. 143). Konsekwencją takiej wykładni wskazanych przepisów winno być uznanie, że w rozpoznawanej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż obiekt budowlany, którego sprawa dotyczy, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja z [...] października 1993 r.). Fakt, że później stwierdzono nieważność tej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja z 1 października 1999 r.) nie sprawia, że zachodzą okoliczności faktyczne wskazane w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Interpretując ten przepis przyjmuje się bowiem, że nie ma on zastosowania, gdy roboty budowlane prowadzono na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, później wyeliminowanej z obrotu prawnego. Taka wykładnia wynika chociażby z powołanego już wyroku NSA z 28 maja 2001 r. w sprawie OSA 2/01. Z wykładni przyjętej w ostatnio powołanym orzeczeniu wynika też, że w takiej sytuacji należy stosować art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Już to pozwala stwierdzić, że wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd ten bowiem uchylił decyzję, której sens jest taki, że nie można prowadzić postępowania w celu oceny zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że stwierdzono nieważność tej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przyjętej wcześniej wykładni wynika, zaś że w takiej sytuacji należy przeprowadzić tak zwane postępowanie naprawcze, czyli postępowanie uregulowane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Dodatkowo za uchyleniem zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji przemawiał fakt, że toczą się inne postępowania dotyczące przedmiotowego wodociągu. Z uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji wynika, że toczy się postępowanie naprawcze w związku z wykonaniem już po zakończeniu robót budowlanych zmian w wodociągu oraz postępowanie z wniosku [...] Spółki z o.o. w Z. o pozwolenie na użytkowanie tego wodociągu, prowadzone w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym należy wskazać, że postępowanie naprawcze prowadzone w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, którego skutki mogą być najdalej idące (rozbiórka całego obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r.), winno mieć pierwszeństwo przed postępowaniem naprawczym związanym z samowolną przebudową tego obiektu budowlanego. Natomiast postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego wodociągu w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie powinno się toczyć, gdyż, jak wyjaśniono, w sprawie tej nie mają zastosowania przepisy tej ustawy. Legalizacja robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której następnie stwierdzono nieważność, odbywa się w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona przed Sądem pierwszej instancji decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, w ustalonym przez ten Sąd niekwestionowanym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym podlegała uchyleniu z powodu naruszenia art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., polegającego na niezastosowaniu tych przepisów. Po uchyleniu tej decyzji organ administracji powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze przewidziane w tych przepisach w odniesieniu do całego obiektu budowlanego, z uwzględnieniem ewentualnego wykonania już rozbiórki i oceny, czy nie powoduje to bezprzedmiotowości postępowania w całości lub w części. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.