I OSK 490/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Małgorzat Borowiec Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] "[...]" z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1601/07 w sprawie ze skargi H. Z. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r. uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] marca 1998 r. zmienioną decyzją z dnia [...] maja 1998 r., stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]", jako następcę Przedsiębiorstwa Usług [...] "[...]", prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] o pow. [...] m², oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Pismem z dnia [...] lutego 2003 r. H. Z., która nabyła roszczenia po byłym właścicielu nieruchomości wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia wniosku H. Z. z dnia [...] lutego 2003 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lipca 1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1955 r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r. oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] "[...]" na decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Budownictwa podjął zawieszone postępowanie i decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1998 r. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że uwłaszczenie, stosownie do art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 powoływana dalej jako "ugn"), odnosi się do stanu prawnego z dnia 5 grudnia 1990 r. W tym dniu Przedsiębiorstwo [...] "[...]" legitymowało się prawem zarządu do gruntu na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] maja 1979 r. o przekazaniu w użytkowanie terenu zabudowanego położonego w Warszawie przy ul. [...], a nieruchomość, jako "nieruchomość warszawska", stanowiła własność Skarbu Państwa. Nie stwierdzono też istnienia roszczeń osób trzecich, zatem zaistniały przesłanki do wydania decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 200 ust. 1 ugn. W obiegu prawnym istniało ponadto orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lipca 1955 r. odmawiające byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Roszczenia osób trzecich zgłoszone zostały dopiero wnioskiem z dnia [...] lutego 2003 r. o stwierdzenie jego nieważności. Stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1955 niewątpliwie wskazuje na interes prawny osoby żądającej wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej, lecz nie może stanowić przesłanki do jej wzruszenia w trybie art. 156 kpa, skoro spełnione były przesłanki uwłaszczenia i do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej nie były ujawnione roszczenia osób trzecich. Organ stwierdził również, że z akt nie wynika, aby zaistniały inne przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Na skutek skargi H. Z. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 70, poz. 464 z późn. zm., powoływana dalej jako "ustawa o zmianie uggwn"), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Zawarte w tym przepisie sformułowanie - "Nie narusza to praw osób trzecich" - jest jednoznaczne, i wskazuje, że ustawodawca uznaje pierwszeństwo praw osób trzecich do tego gruntu. Powołując się na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd podał, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc - jest nieważna z mocy samego prawa od daty jej wydania, co winien mieć na uwadze organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo [...] "[...]" z siedzibą w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania tj. - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") poprzez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami tj. brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia oraz brak zaleceń co do dalszego postępowania organu; - art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w zakresie ustalenia naruszeń i nieprawidłowości po stronie organu oraz brak ustalenia w jakim zakresie zaskarżone decyzje naruszają prawo; - art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy postępowania poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 156 § 1 i § 2 kpa; - art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 200 ugn w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie uggwn poprzez przyjęcie, że organ dokonał błędnej wykładni ww. przepisów; 2. przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie uggwn poprzez błędną jego wykładnię tj. błędne uznanie, że "prawa osób trzecich", wskazane w tym przepisie należy rozumieć jako roszczenie w sensie procesowym, a nie uprawnienia materialnoprawne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie określa, jakich uchybień proceduralnych lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego dopuścił się organ poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia odniesienie się do przesłanek oraz zasadności merytorycznej orzeczenia. Wskazano, że Sąd I instancji nie zawarł w wyroku żadnych dyspozycji ani wskazówek co do dalszego postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną podał ponadto, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż o "pierwszeństwie" praw osób trzecich można mówić jedynie w sytuacji, gdy wniosek o zwrot nieruchomości został zgłoszony przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego. Jedynie złożenie wniosku przed dniem 5 grudnia 1990 r. wywołałoby taki skutek, iż nie powstałyby przesłanki do uwłaszczenia w stosunku do treści art. 2 ustawy o zmianie uggwn, a złożenie wniosku po tym dniu nie wywołuje skutków z mocą wsteczną i nie znosi nabytych z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności budynków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na przepisie art.174 § 2 p.p.s.a. zarzucając Sądowi pierwszej instancji, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.141 § 4 p.p.s.a. Tak rozumiane uchybienie sądu powinno mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym wyrokiem, podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. W świetle powyższego, choć nie można odmówić racji wnoszącemu skargę kasacyjną, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie spełnia standardów wytyczonych przez art. 141 p.p.s.a. to jednak, naruszenie tego przepisu procedury sądowej nie miało wpływu na treść wyroku, który choć nie dostatecznie uzasadniony odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, iż w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił decyzje Ministra Budownictwa wydane w obu instancjach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej "p.p.s.a.". Należy zauważyć, że w innym postępowaniu Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1955r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom nieruchomości warszawskiej do działki gruntu położonej przy ul. [...]. Uwadze Ministra Budownictwa umknął fakt, że stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w oparciu o dekret z dnia 26 października 1945r. o własności i sposobie użytkowania gruntów na obszarze m..st. Warszawy, wywołało skutek ex tunk, co w zasadniczy sposób wpływa na wynik postępowania w przedmiocie uwłaszczenie. Uwłaszczenie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), nie może naruszać praw osób trzecich. Konsekwencją stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej jest to, że pozostaje do rozpoznania wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy / Dz. U. Nr 50 poz. 279/. Z tego względu b. właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny stają się osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29 września 1990 r. i mogą domagać się wzruszenia decyzji o uwłaszczeniu w trybie nadzorczym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wobec powyższego uznając, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a.