I OSK 1443/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA: Małgorzata Borowiec Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1262/06 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Kr 1262/06 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddalił skargę. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Wójt Gminy Radgoszcz decyzją z [...] września 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.) Rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, póz. 2663 ze zm.) oraz art. 104 kpa i wypisu z Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Radgoszcz dla terenów obejmujących między innymi działkę nr [...], zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie Radgoszcz gmina Radgoszcz składającej się z działki nr [...] o pow. 0,80 ha, posiadającą urządzoną KW Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Dąbrowie Tarnowskiej - Wydział IV Ksiąg Wieczystych, sporządzony przez uprawnionego geodetę i przyjęty [...] września 2006 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Dąbrowie Tarnowskiej pod nr ewidencyjnym [...]. Zgodnie z projektem podziału działka Nr [...] będąca własnością Parafii [...] w Radgoszczy - [...], dzieli się na: działkę nr [...] o pow. 0,2630 ha i na działkę nr [...] o pow. 0,54 ha. Organ l instancji podał, że zatwierdzenie podziału działki nr [...] o powierzchni 0,80 ha położonej w obrębie Radgoszcz nastąpiło zgodnie z projektem przedstawionym na mapie podziału Nr [...] z [...] września 2006 r., który został opracowany zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Radgoszcz - zatwierdzonym Uchwałą Nr XVI/06/2004 Rady Gminy w Radgoszczy z [...] kwietnia 2004 r. Teren oznaczony symbolem ZC w obrębie części działki nr [...] przeznaczony został pod cmentarz parafialny. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł K. W., który nie zgodził się z dokonanym podziałem, gdyż jako właściciel sąsiedniej działki nie został zawiadomiony o dokonywanym podziale nieruchomości. Dodatkowo skarżący wskazał, że nie wyraża zgody na planowaną inwestycję tj. budowę na działce [...] cmentarza parafialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z [...] października 2006 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, art. 93 i art. 97 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, póz. 2603) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, póz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit c Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r., Nr 198, póz. 1925) umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że pomimo tego że nieruchomość skarżącego graniczy z działką objętą decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, nie jest on stroną postępowania. Według oceny Kolegium podział przedmiotowej nieruchomości nie wpływa na prawa ani uprawnienia właścicieli działek sąsiednich. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 1997 r. (sygn. akt: SA/Gd 3467/95), zgodnie z którym właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30, póz. 127 ze zm.), nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Organ II instancji podkreślił zresztą, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przeważa pogląd, że wnioskodawcą i stroną takiego postępowania administracyjnego jest właściciel i wieczysty użytkownik nieruchomości. Podział inicjowany przez właściciela (wieczystego użytkownika) ma na celu wydzielenie z nieruchomości nowych działek geodezyjnych, które następnie będą mogły być wprowadzone do obrotu prawnego jako odrębne nieruchomości. W postępowaniu o podział nieruchomości nie przesądza się przeznaczenia nowo wydzielonych działek, sposobu ich zagospodarowania ani dalszego łączenia z innymi nieruchomościami (ONSA 1997/4/180). W ocenie organu odwoławczego, podział nieruchomości nie przesądza o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek, sposobu i intensywności oraz rodzaju ich zagospodarowania. Nie można zatem uwzględnić zarzutu skarżącego, który stwierdził, iż planowany podział ma na celu wyeliminowanie go z udziału w postępowaniu dotyczącym lokalizacji cmentarza. Organ odwoławczy powołał się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2000 r. sygn. akt: [...], w której stwierdzono, iż właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości nie mają statusu strony w postępowaniu działowym. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. W. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu, podał że sprzeciwia się planowanej na wydzielonych działkach inwestycji jaką miałby być cmentarz parafialny. W ocenie skarżącego przy wydaniu decyzji przez organ l instancji zostały naruszone jego interesy faktyczne i prawne stąd przysługuje mu przywilej strony postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r., oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że podziela pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, iż skarżący będący właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością dzieloną nie jest stroną postępowania podziałowego. Pojęcie strony zostało określone w art. 28 K.p.a.. Stosownie do tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określanemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.) o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego -mogą odwołać się od decyzji podziałowej i uczestniczyć w tym postępowaniu. Przedstawiony wyżej pogląd od dawna ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt l SA 1016/03, LEGALIS; wyrok NSA z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt l SA 2515/01, LEX nr 159259; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt l SA 1710/00, LEX nr 82813; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r., sygn. akt l SA 1289/00, LEGALIS, wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2006 r. sygn. akt l SA/Wa 1518/05 Lex nr 230645). W przedmiotowej sprawie, wskazuje Sąd I instancji, brak jest takiej normy prawnej, z której skarżący mógłby wywodzić swoje prawa do dzielonej nieruchomości. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Sam fakt podziału nieruchomości sąsiednich nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponował skarżący. Argumenty podnoszone przez skarżącego wskazują na jego interes faktyczny, a nie prawny. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K. W. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji, że w uzasadnieniu wyroku powołano, iż art. 28 K.p.a. wymaga, aby strona legitymowała się interesem prawnym, Tymczasem zdaniem Sądu skarżący posiada co najwyżej interes faktyczny w byciu stroną postępowaniu, ponadto Sąd powołał się na szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, z których wynika, że stroną postępowania o podział nieruchomości może być jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Tym samym Sąd odmówił prawa strony skarżącemu K. W., który jest właścicielem, ale nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki ulegającej podziałowi. W przedmiotowej sprawie rozumienie art. 28 K.p.a., a ściślej rozumienie interesu prawnego zdaniem pełnomocnika skarżącego powinno opierać się raczej na wykładni funkcjonalnej aniżeli stricte językowej. Celem ustawodawcy z całą pewnością nie było ograniczanie prawa jednostki. Przyjęcie, że interes prawny może wynikać, tylko z przepisów prawa materialnego przyznających stronie konkretne uprawnienia wskazywałoby, że jedynie wykładania literalne jest właściwa dla rozumienia tej normy. Na rozprawie dnia 1 października 2009 r. pełnomocnik adwokat M. S. złożyła pismo procesowe w sprawie (k. 55 akt sądowych). Pełnomocnik popiera skargę kasacyjną, wnosząc o nadesłanie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie z dnia [...] października 2007 r. o projekcie budowy cmentarza parafialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności. Skarga kasacyjna - w zakresie sformułowanych w niej zarzutów - nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie sformułował zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów art. 7 i 28 K.p.a. Wskazane przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie mniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zasadności tych zarzutów a zwłaszcza, czy Sąd I instancji istotnie dopuścił się naruszenia tych przepisów wydając zaskarżony wyrok. Należy zatem w odniesieniu do powyższego stwierdzić, że zarzuty te nie znajdują uzasadnienia, zaś Sąd I instancji jednoznacznie wskazał z jakich przyczyn skarżący nie posiada przymiotu strony. Podstawą skargi kasacyjnej, jak to zostało już wcześniej wskazane, z art. 174 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy skarżący powinien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź wykazać, że sąd naruszył prawo materialne przez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie (wyrok NSA z 1 czerwca 2004r. GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632). Zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji, bez przedstawienia temu Sądowi zarzutu uchybienia jakimkolwiek przepisom p.p.s.a., nie może być uznany za prawidłową podstawę kasacyjną. Już tylko z tych powodów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na marginesie należy podnieść, że wnoszący skargę kasacyjną, będący właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością dzieloną nie jest stroną postępowania podziałowego. Ponadto podzielając pogląd WSA w Krakowie, skład orzekający podkreśla, że o tym, czy określanemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Tak więc interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. W przypadku podziału nieruchomości, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Reasumując argumenty podnoszone przez wnoszącego skargę kasacyjną wskazują na jego interes faktyczny, a nie prawny. Skarżący w dacie podziału nieruchomości nie miał żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości dzielonej, a fakt sprzeciwiania się przez niego planowanej w przyszłości inwestycji na dzielonych działkach nie daje mu przymiotu strony w postępowaniu podziałowym. Wobec braku wskazania we wniesionej skardze kasacyjnej innych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku. Ze wskazanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.