II SA/Wr 591/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA – Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółka A w G. na rozstrzygnięcie Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania skargi na czynności związane z przeprowadzeniem pisemnego nieograniczonego przetargu na oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej we W. przy ul. [...], za niezasadną postanawia odrzucić skargę. Spółka A w G. zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie Prezydenta W. z dnia [...] uznające za nieuzasadnioną skargę wniesioną przez Spółkę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu pisemnego nieograniczonego na oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej we W. przy ul. [...]. Skargę oparto na naruszeniach prawa materialnego: uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie Obwodnicy Śródmiejskiej na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] we W. oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości /Dz. U. Nr 207, poz. 2108/ a także na naruszeniach prawa procesowego, a to art. 8 k.p.a. Powołując się na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia Komisji Przetargowej z dnia 13 sierpnia 2007 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a "z ostrożności procesowej" – w przypadku jej nieodrzucenia – o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu strona przeciwna podniosła, że Spółka była uczestnikiem postępowania przetargowego na oddanie w użytkowanie wieczyste opisanej wyżej nieruchomości, a oświadczenia składane przez strony w trakcie postępowania przetargowego obejmującego nieruchomości komunalne stanowią cywilnoprawne oświadczenia woli i nie podlegają regulacjom prawa administracyjnego, w tym postępowaniu skargowemu uregulowanemu w rozdziale 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Akty prawne regulujące obrót nieruchomościami gminnymi nie przewidują zaś możliwości zaskarżenia wyniku przetargu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie, między innymi, w sprawach skarg na: decyzje administracyjne /§ 2 pkt 1/; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty /§ 2 pkt 2/; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy żalenie / § 2 pkt 3/; inne niż decyzje i postanowienia /określone w pkt 1-3/ akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa /§ 2 pkt 4/; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej /§ 2 pkt 5/; akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /§ 2 pkt 6 /; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego /§ 2 pkt 7/. Przywołane przepisy jednoznacznie określają zatem jakiego rodzaju działalność organów administracji publicznej może być objęta kontrolą sądowoadministracyjną. Mają one zatem kluczowe znaczenie przy ustalaniu, czy skarga wniesiona w niniejszej sprawie może być uznana za dopuszczalną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest czynność prawna dokonana przez Prezydenta W. w związku z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm./ oraz na podstawie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzenia przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości /Dz. U. Nr 207, poz. 2108/. Przywołane przepisy wprowadzają i regulują instytucję zaskarżania czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu na zbycie lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości publicznych. Po myśli art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami każdy uczestnik przetargu może bowiem w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczył nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczył nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. W razie wniesienia skargi właściwy organ wstrzymuje czynności związane ze zbyciem nieruchomości /§ 11 ust. 2 rozporządzenia/. W wyniku rozpatrzenia skargi wojewoda lub organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może uznać skargę za zasadną i nakazać powtórzenie czynności przetargowych, przetarg unieważnić albo skargę uznać za niezasadną / § 11 ust. 4/. Przedstawiona konstrukcja prawna wskazuje zatem, że na gruncie przepisów regulujących obrót nieruchomościami publicznymi zawartymi w przywołanych wyżej aktach ustawodawca przewidział szczególny /wobec regulacji zawartych w kodeksie cywilnym/ tryb weryfikacji i kontroli procedury przetargowej dokonywany przez organ reprezentujący właściciela gruntu /w przypadku gruntów Skarbu Państwa – wojewodę, w przypadku gruntów gminnych - organ wykonawczy gminy/. Dodać wypada, że omawiana instytucja unormowana była pierwotnie w całości w akcie wykonawczym do ustawy o gospodarce nieruchomościami /rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy - Dz. U. Nr 9, poz. 30 oraz z 2003 r. Nr 7, poz. 80 - które straciło moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492/. Dopiero zatem od dnia 22 września 2004 r., na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., prawo do składania skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu przeniesione zostało do aktu ustawowego. Owa zmiana w niczym nie wyjaśniła jednak charakteru prawnego tej instytucji, zwłaszcza zaś charakteru stanowiska zajmowanego przez kompetentny organ na skutek złożenia tej skargi. Zdaniem Sądu, pomimo dokonanej nowelizacji nadal zachowują aktualność głosy doktryny i orzecznictwa wyrażane w tej kwestii w poprzednim stanie prawnym. Za możliwy do obrony uznawano wówczas pogląd, że omawiane przepisy uruchamiały specjalny, wewnętrzny, integralnie związany z postępowaniem przetargowym, tryb unieważniania przetargu, który jednak w żaden sposób nie zamykał ani nie uzależnił uruchomienia drogi kontroli sądowej dokonywanej po wytoczeniu powództwa na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego i odpowiednich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami /por. E. Gniewek, Obrót nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, Zakamycze 1999, s 137/. Przede wszystkim na uwagę zasługuje jednak stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 lutego 2003 r. III CZP 93/02 /ONSCP 2003, Nr 11, poz. 146/ w którym uznano, że rozstrzygnięcie skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu /unieważnienie przetargu/ zawarte w piśmie wojewody, jest jedynie deklaratywnym wyrazem przekonania organu administracji o wadliwości czynności postępowania przetargowego. Takie stanowisko nie jest więc władczym /administracyjnym/, ani też jednostronnym /cywilnoprawnym/ konstytutywnym rozstrzygnięciem, a może być uznane jedynie za cywilnoprawne oświadczenie Skarbu Państwa, złożone przez organ działający jako statio fisci, o nieprawidłowościach w dokonaniu czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu. Zdaniem Sądu Najwyższego "jeżeli osoba ustalona w protokole z przeprowadzonego przetargu jako nabywca nieruchomości nie podzieli zapatrywania wyrażonego w piśmie organu administracji, to przez wytoczenie stosownego powództwa uruchomi tryb postępowania, w którym sąd zobowiązany będzie całkowicie samodzielnie ocenić prawidłowość ogłoszenia, organizacji, jak również przeprowadzenia przetargu oraz określić skutki prawne będące bezpośrednim rezultatem dokonanej oceny". Zdaniem Sądu, przedstawione wyżej stanowisko należy podzielić. To zaś oznacza, że stanowisko wyrażane na skutek rozpatrzenia skargi składanej na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu uznać należy, za element – cześć postępowania przetargowego - którego wynikiem jest zawarcie umowy sprzedaży /oddania w użytkowanie wieczyste/ nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. W ujęciu kodeksowym przetarg – obok ofertowego i negocjacyjnego –określany jest jako sposób zawierania umowy. Ten właśnie sposób zawierania umowy, został zaś przyjęty jako zasada przy sprzedaży i oddawaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości publicznych w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy. W konsekwencji przyjąć trzeba, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być zakwalifikowane do żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności nie stanowi ono decyzji administracyjnej wydanej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie zawiera wszystkich elementów niezbędnych decyzji. Brak również wyraźnego przepisu stanowiącego podstawę dla organu do zajęcia stanowiska w formie władczego jednostronnego rozstrzygnięcia a ponadto zauważyć trzeba, że owo stanowisko wywołuje skutki w sferze cywilnoprawnej, gdyż w istocie prowadzić może do uchylenia się od skutków prawnych przeprowadzonego przetargu /unieważnienie, nakazanie powtórzenia czynności przetargowych; por. przywołaną już uchwałę SN z dnia 13 lutego 2003 r./. Zdaniem Sądu, nie można analizowanej czynności kwalifikować też jako aktu podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiot sprawy wyznaczają bowiem przepisy prawa materialnego, które łącznie z przepisami o właściwości organów określają prawa i obowiązki stron oraz organy właściwe do ich realizacji. Przyjmując, że stanowisko w sprawie skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu jest jedynie cywilnoprawnym oświadczeniem o wystąpieniu /lub niewystąpieniu/ nieprawidłowości w czynnościach przetargowych i w istocie stanowi element procedury zawierania umowy cywilnoprawnej, niezależnie od tego w jakiej formie stanowisko to zostanie wyrażone /zarządzenie, pismo/, nie może być ono zaliczone do aktów z zakresu administracji publicznej. W postanowieniu z dnia 21 listopada 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "oświadczenia woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowane do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlegają kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego /SA/Rz 920/96 – Prokuratura i Prawo 1997, Nr 9, poz. 48/. Pogląd ten został podzielony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002, II SA/Wr 1009/02. Z kolei w postanowieniu z dnia 21 października 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje przedmiot uchwały. Uchwała niezawierająca żadnych elementów władztwa publicznego i mająca w zamierzeniu wywołać wyłącznie skutki cywilnoprawne nie jest w swym charakterze uchwałą z zakresu administracji publicznej /sygn. akt II SA 2313/01, Pr. Gospodarcze 2002/2/48/. Kryterium wyróżniającym zaskarżalność danego aktu stanowi jego charakter i skutki z niego wynikające. Jeżeli akt zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy z partnerami cywilnoprawnymi, należy dopuścić jej zaskarżalność. Natomiast oświadczenia woli organów gminy jako podmiotów prawa cywilnego, w tym również w zakresie w jakim wynika to z obowiązującego prawa - wyrażone w formie uchwał [zarządzeń], skierowane do oznaczonego podmiotu, a stanowiące realizację powyższych ogólnych reguł i zasad, nie powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego /por. T. Woś Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz. Warszawa 2005, s 71/. Uwzględniając zatem przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zakwestionowane przez Spółkę stanowisko Prezydenta W., wyrażone w piśmie z dnia [...] na skutek rozpoznania skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu, nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zaskarżony akt nie spełnia również przesłanek, które pozwoliłyby zakwalifikować go do pozostałych aktów i czynności wyliczonych w art. 3 § 2, co przesądza o niedopuszczalności jego kontroli na drodze sądowoadministracyjnej. Z tego też względu skargę - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jako niedopuszczalną należało odrzucić.