II SA/Bk 775/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. i J. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w części dotyczącej ustalenia ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Zarządzeniem nr [...] Prezydent Miasta S. z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie ogłoszenia wykazu przeznaczonych do sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących mienie gminne Miasta S., wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t.jedn. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. jed. Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) przeznaczono do sprzedaży lokale mieszkalne stanowiące własność Gminy Miasta S. z jednoczesną sprzedażą ułamkowej części gruntu pod budynkiem, wymienione w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do tego zarządzenia. W załączniku tym, w pkt 2, wykazano lokal mieszkalny, znajdujący się pod adresem: ul. P. [...] m. [...], o powierzchni [...] m 2 , przeznaczony do sprzedaży za cenę 91.700 złotych. Skargę na powyższe zarządzenie Prezydenta, wnieśli do Sądu administracyjnego (po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa) państwo A. i J. małżonkowie K. żądając stwierdzenia nieważności zarządzenia w części dotyczącej ustalenia ceny sprzedaży zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego w S. ul. P. [...] m. [...]. W uzasadnieniu skargi zainteresowani stwierdzili, co następuje: Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2003r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami mienia gminnego Miasta S. m. in. wynajmowany przez skarżących lokal mieszkalny przy ul. P. [...] m. [...] został przeznaczony do sprzedaży. W dniu 2 grudnia 2005r., chcąc skorzystać z możliwości bezprzetargowego zakupu mieszkania, skarżący złożyli wniosek o nabycie lokalu. Prezydent Miasta S., z niewiadomych dla skarżących przyczyn, zarządzeniem nr [...] z [...] lutego 2006r. wyłączył, wynajmowany przez skarżących, lokal za sprzedaży. Po rozpoznaniu skargi A. i J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z [...] października 2006r. sygn. akt [...] stwierdził nieważność zarządzenia w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji skarżący podtrzymali swój wniosek z 2 grudnia 2005r., wyrażając nawet zgodę na ustalenie ceny sprzedaży wg operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wg cen z maja 2007r. Prezydent Miasta S. ustalając cenę sprzedaży lokalu, w załączniku do zarządzenia [...] z [...] czerwca 2007r., podwyższył cenę lokalu, z ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego kwoty 65.500 zł, do kwoty 91.700 zł. Ponieważ Prezydent Miasta odmówił uchylenia zarządzenia, wskazując, iż praktyka podwyższania ceny sprzedaży ponad kwotę wyceny jest powszechnie stosowana, skarżący uznali skargę za konieczną. Zdaniem skarżących, przepis art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje prezydentowi uprawnień do ustalania innej ceny, niż to wynika z wyceny rzeczoznawcy. Postępowanie takie nosi znamiona szykanowania i narusza zasady sprawiedliwości społecznej. Podwyższenie ceny sprzedaży do kwoty 91.700 zł można wyjaśnić tylko uporem i ewidentnym łamaniem prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie. Prezydent wyjaśnił, iż na skutek wyroku WSA w B. z [...] października 2006r. lokal wynajmowany skarżącym jest nadal przeznaczony do sprzedaży, lecz sprzedaż ta wymagała ustalenia jego ceny na nowo, poprzednia wycena z 2003roku straciła bowiem aktualność. W konsekwencji Prezydent zlecił wycenę lokalu, i po zapoznaniu się z tą wyceną ustalił cenę sprzedaży tegoż lokalu. Ustalenie ceny sprzedaży przedmiotowego lokalu nastąpiło w formie zaskarżonego przez małżonków K. zarządzenia. Zarządzenie to w sensie wyrażenia woli sprzedania lokalu skarżących nic nie zmienia; oznacza podtrzymanie tej woli przez właściciela. Jego istotą, w odniesieniu do lokalu przy ul. P. [...] m. [...], jest ustalenie ceny sprzedaży tego lokalu. Ustalając cenę Prezydent kierował się silną tendencją wzrostu cen lokali mieszkalnych w S. jaka nastąpiła w 2007r.; kierunek i wielkość tendencji zmiany cen nie zostały uwzględnione w opinii rzeczoznawcy. Prezydent zastosował te same kryteria ustalenia ceny sprzedaży wszystkich lokali wymienionych w kwestionowanym zarządzeniu, podważając w istotny sposób cenę w stosunku do wartości lokali wynikającej z wyceny. Zdaniem Prezydenta Miasta, przepis art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznacza tylko dolną granicę ceny nieruchomości ustalonej przez właściciela; nie może być ona niższa niż jej wartość wynikająca z wyceny, natomiast gminy mają swobodę, w ustalaniu takiej ceny na poziomie wyższym. Najemcy lokali nabywają je w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy; nie mają jednak roszczenia o nabycie lokalu na mocy art. 67 ust. 3 "a" ustawy, a tylko pierwszeństwo w jego nabyciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r, nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do Sądu administracyjnego jest zatem okoliczność, aby zaskarżona uchwała lub kwestionowane zarządzenie zostały podjęte "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Gdy chodzi o wykładnię tegoż pojęcia wątpliwości dotyczą czynności gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami), kiedy zbycie nieruchomości finalizowane jest w drodze umowy sprzedaży, a więc czynności cywilnoprawnej. Od przeznaczenia do sprzedaży konkretnej nieruchomości, wchodzącej do gminnego zasobu nieruchomości, do zawarcia aktu notarialnego z konkretnym nabywcą mamy do czynienia z ciągiem czynności o różnym charakterze prawnym. Problem polega na postawieniu granicy, do kiedy czynności organu gminy są czynnościami "z zakresu administracji publicznej", od kiedy zaś sprawa sprzedaży nieruchomości nabiera charakteru "sprawy cywilnej". Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 6 listopada 2000r. (sygn. akt OPS 11/00), uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (ONSA 2001/2/52). Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z 13 maja 2004r. (sygn. akt ISA2184/03, LEX nr 148881). Obecnie wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży ogłaszany jest w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy. Przyjąć należy, iż zarządzenie to, pełniące analogiczną funkcję jak uchwała o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, jest również aktem administracji publicznej, albowiem w ramach czynności gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości akt ten rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie, czy też nie. Do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu (art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie, które nie mogą domagać się sprzedaży, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela (wyrok NSA z 15 października 2002r., I SA 632/02, LEX nr 156824). Zarządzenie organu wykonawczego gminy w sprawie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży jest aktem administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygającym o przetargowej lub bezprzetargowej drodze sprzedaży, co rzutuje na sposób ustalenia ceny tej nieruchomości. Charakter aktu administracji publicznej ma również zarządzenie organu wykonawczego w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży nieruchomości, czy lokalu mieszkalnego, wcześniej do sprzedaży przeznaczonego. Z tego też względu Sąd orzekający w niniejszej sprawie po raz pierwszy uznał skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z [...] lutego 2006r. w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokalu mieszkalnego za dopuszczalną i uzasadnioną, stwierdzając nieważność tego zarządzenia wyrokiem WSA w B. z [...] października 2006r. sygn. akt [...]. Gdy chodzi o sprawę będącą przedmiotem rozpoznawanej obecnie skargi podkreślić należy, iż spór nie dotyczy aktu administracji publicznej, jakim jest zarządzenie o przeznaczeniu lokalu mieszkalnego do sprzedaży w drodze bezprzetargowej, Obie strony nie kwestionują mocy prawnej zarządzenia i wynikającego z niego uprawnienia skarżących do nabycia lokalu na zasadzie pierwszeństwa. Spór dotyczy, ustalonej w załączniku do zarządzenia, ceny lokalu wraz z powierzchnią przynależną. Skarżący kwestionują wysokość określonej w załączniku ceny zarzucając, iż ustalona została niezgodnie z przepisem art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cena – zgodnie z przepisem art. 535 kc – stanowi istotny przedmiotowo element treści umowy sprzedaży. A zatem spór co do wysokości ceny i prawidłowości jej ustalenia stanowi spór co do treści umowy sprzedaży; spór co do treści przyszłej umowy sprzedaży, rodzącej pomiędzy stronami stosunek cywilnoprawny, ma niewątpliwie charakter sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 kpc. Zgodnie z art. 28 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzedaż nieruchomości następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzonych z nabywcą, a protokół z rokowań przy zbyciu w drodze bezprzetargowej stanowi podstawę do zawarcia umowy (art. 28 ust. 2 i 3). Z przytoczonego przepisu wynika, iż w przypadku rozbieżności co do warunków zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej, ustawodawca wskazuje stronom podjęcie rokowań, prowadzących do uzgodnienia ceny; bez uzgodnienia ceny nie ma umowy sprzedaży. Rokowania jako sposób ustalenia warunków umowy są mechanizmem cywilnoprawnym, znajdują zastosowanie pomiędzy równorzędnymi podmiotami. Skoro uzgodnienie ceny sprzedaży nieruchomości jest niewątpliwie sprawą cywilną, to także spór pomiędzy stronami przyszłej umowy co do prawidłowości – w świetle postanowień art. 67 ustawy – ustalenia ceny jest również sporem cywilnym co do którego rozpoznania i rozstrzygnięcia właściwy jest sąd powszechny. Sąd cywilny właściwy jest do określenia, jakie środki prawne służą do wyegzekwowania przyznanego stronie – na mocy art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – prawa nabycia lokalu mieszkalnego na zasadzie pierwszeństwa. Sąd ten jest właściwy do udzielenia ochrony prawnej stronie, która twierdzi iż cena lokalu mieszkalnego nabywanego na zasadzie pierwszeństwa w drodze bezprzetargowej nie odpowiada dyspozycji przepisów art. 67 ust. 3 oraz 3 "a" w/w ustawy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Warto tu przytoczyć uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 15 stycznia 2003r., (sygn. akt IV CKN 1637/00, LEX nr 83823): "Przy interpretacji art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podobna pomijać unormowania art. 34 tej ustawy. Przewidziane w tym przepisie pierwszeństwo polega przede wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o kupno lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy. Chodzi bowiem o ochronę osób zaspokajających swoje potrzeby mieszkaniowe na podstawie najmu w lokalach przeznaczonych do sprzedaży. Przyjęta przez Sąd Apelacyjny wykładnia art. 67 ust. 3, że cenę tych lokali (nieruchomości) można określić na poziomie dowolnie wyższym niż ich wartość, prowadziłoby do tego, iż preferencje z art. 34 ustawy stałyby się iluzoryczne. Taka wykładnia art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami byłaby niedopuszczalna, gdyż w istocie rzeczy, niweczyłaby możliwość skorzystania przez najemców z tych preferencji". Sąd cywilny właściwy jest także do orzekania o ewentualnej odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego za naruszenie przez organ tej jednostki przepisów art. 34 ust. 1-5 ustawy; jednostka ta –zgodnie z przepisem art. 36 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami – ponosi odpowiedzialność na zasadach ogólnych prawa cywilnego. Reasumując stwierdzić należy, że zarządzenie organu wykonawczego gminy w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokalu mieszkalnego, w drodze bezprzetargowej, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który może być przedmiotem skargi do Sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, natomiast sprawa ustalenia i uzgodnienia ceny, przeznaczonego zarządzeniem do sprzedaży lokalu mieszkalnego jako odrębnej nieruchomości, jest sprawą cywilną, rozpoznanie której nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 58 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).