I OSK 468/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 109/07 w sprawie ze skargi M. R. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. R. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2008 r., II SAB/Wa 109/07 oddalił skargę M. R. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. M. R. złożyła do Komendanta Głównego Policji wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, iż od śmierci matki w dniu [...] września 2004 r. jest jedynym najemcą lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Wniosła również o stwierdzenie, iż wstąpiła po śmierci matki w stosunek najmu lub o zastosowanie art. 65 § 1 lub 66 § 3 k.p.a., gdyby okazało się, że podanie zostało wniesione do organu niewłaściwego. W odpowiedzi na wniosek Zastępca Dyrektora Biura Logistyki Policji w Komendzie Głównej Policji stwierdził, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. nr 43, poz. 277) oraz rozporządzenie wykonawcze nie zawierają podstaw prawnych do wydania decyzji o wstąpieniu w stosunek najmu. Sprawa uprawnień wnioskodawczyni do przedmiotowego lokalu pozostającego w dyspozycji Komendanta Głównego Policji była już przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym. W zażaleniu na bezczynność skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych M. R. zarzuciła niewydanie przez Komendanta Głównego Policji decyzji w sprawie stwierdzenia stosunku najmu lokalu będącego w zasobach Policji, względnie wydania postanowienia na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.. Minister pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. zobowiązał Komendanta Głównego Policji do ustalenia podstawy prawnej do zajmowania przez wnioskodawczynię przedmiotowego lokalu oraz do bezzwłocznego wydania decyzji administracyjnej. W dniu [...] sierpnia 2007 r. M. R. ponowiła swe zażalenie do Ministra. Pismem z dnia [...] września 2007 r. Zastępca Dyrektora Biura Logistyki Policji w Komendzie Głównej Policji stwierdził, że żądanie zawarte we wnioskach nie może być spełnione, o czym była już wielokrotnie informowana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. R. zarzuciła Komendantowi Głównemu Policji bezczynność i wniosła o nakazanie mu załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem zawartym w podaniu. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że zgodnie z art 691 k.c. o wstąpieniu w stosunek najmu orzeka sąd powszechny. Żądanie załatwienia sprawy w świetle art. 1 pkt 1 k.p.a. nie jest możliwe, brak jest też podstaw do zastosowania art. 66 § 3 k.p.a., gdyż z uwagi na treść art. 66 § 4 k.p.a. nie było możliwe zwrócenie podania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził, iż obowiązkiem organu jest ustalenie czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną podlegająca rozstrzygnięciu w trybie k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji zasadnie odmówił wydania żądanej decyzji, gdyż taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa, a w szczególności z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Art 65 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do przekazywania według właściwości spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji, a sprawa wstąpienia w stosunek najmu do takich spraw nie należy. Przepis art. 66 § 3 k.p.a. ma zastosowanie dopiero po spełnieniu określonych w nim przesłanek. Należy do nich właściwość sądu powszechnego, która musi wynikać z istnienia sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. i możliwości jej rozpatrzenia przez sąd powszechny. Nie chodzi przy tym o sprawę opartą o ideę roszczenia procesowego, przy której o dopuszczalności drogi sądowej nie decyduje obiektywne istnienie prawa podmiotowego, lecz jedynie twierdzenie strony o jego istnieniu. W przepisie tym chodzi o sprawę, w której sąd powszechny właściwy jest z uwagi na zaistnienie sprawy w rozumieniu art 1 k.p.c. Z podania skarżącej nie wynika, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny, a tym samym, że organ właściwy był do wykonania dyspozycji zawartej w art. 66 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej M. R. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 13 w zw. z art. 145 i 149 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), przez niewuwzględnienie skargi na bezczynność i zaakceptowanie naruszenia przez organ przepisów k.p.a. – art. 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 65 § 1 w zw. z art. 66 § 3 k.p.a., które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie uznał, że art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. nakłada na organ załatwienie sprawy w formie decyzji jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy uzasadnia jej pozytywne rozstrzygnięcie. Także błędnie Sąd uznał, iż art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. uzasadniają obowiązek zwrotu podania wnoszącemu je tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy uzasadnia pozytywne jej rozstrzygniecie przez sąd powszechny. Wskazano dalej na prawidłową wykładnię powołanych przepisów zakładającą, iż Komendant Główny Policji jest właściwy do dysponowania lokalem leżącym w jego gestii. Może więc wydać w sprawie decyzje bądź pozytywną bądź negatywną. Jeżeli zaś organ uznaje się za niewłaściwy winien na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazać podanie organowi właściwemu, a gdy organu właściwego nie można ustalić lub w sprawie właściwy jest sąd powszechny winien zwrócić podanie wnoszącemu w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Takie uregulowanie zapewnia obywatelowi możliwość zakwestionowania w drodze zwyczajnych środków prawnych działań administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu administracji jest przede wszystkim ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze musi zbadać czy sprawa, w której została wniesiona skarga była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.). Jeżeli tak, do musi dalej zbadać czy przed wniesieniem skargi został wyczerpany administracyjny tryb przeciwdziałania bezczynności organu w postaci zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a., względnie wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 p.p.s.a. Po trzecie wreszcie, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, musi ustalić czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia względnie aktu lub czynności wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. nr 43, poz. 277) w rozdziale 9 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" normuje kwestie związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych policjantów. Zgodnie z art. 88 ust. 1 tej ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 89 tej samej ustawy do członków rodziny uwzględnianych przy przydziale lokalu mieszkalnego zalicza się małżonka dzieci do ukończenia przez nie 25 roku życia a także rodziców policjanta i jego małżonka będących na jego wyłącznym utrzymaniu, jeżeli ze względu na wiek bądź inwalidztwo czy inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia. Jednocześnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu. Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 z późn. zm.) wynika, ze prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych przysługuje również funkcjonariuszom zwolnionym ze służby uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty, a także członkom ich rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W myśl art. 29 ust. 1 zd. 2 tej ustawy "Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy". Skoro lokal mieszkalny przydziela się policjantowi na podstawie decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji) to także lokal mieszkalny dla członków jego rodziny określonych w art. 29 ust. 2 powołanej ustawy z 18 lutego 1994 r. winien być przydzielany w drodze decyzji. Decyzję taka właściwy organ wydaje po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego mającego na celu przede wszystkim zbadanie wystąpienia przesłanek z art. 29 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli one wystąpią w sprawie powinna być wydana decyzja pozytywna, w przeciwnym przypadku - decyzja negatywna. Tak więc zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 w z. z art. 104 § 1 k.p.a. jest w rozpoznawanej sprawie trafny. Abstrahując od tego należy zauważyć, że także usprawiedliwiony jest niejako alternatywnie postawiony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 i art. 66 § 3 k.p.a. Stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. organ, do którego podanie wniesiono, a który jest niewłaściwy do jego rozpatrzenia, powinien niezwłocznie przekazać je organowi właściwemu. Przekazanie sprawy następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W przypadku, gdy organem właściwym w sprawie jest sąd powszechny albo gdy nie można ustalić organu właściwego na podstawie informacji zawartych w podaniu, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 3). Niemniej nie można zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy (§ 4). Uregulowanie to jest pewną regułą kolizyjną wprowadzoną do k.p.a. w następstwie likwidacji przewidzianego w dziale V k.p.a. trybu rozpoznawania przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami. W aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się odpis wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] czerwca 2006 r., [...]. W wyroku tym w punkcie 1. Sąd odrzucił pozew skarżącej w stosunku do Komendy Głównej Policji o ustalenie, że skarżąca "z mocy prawa weszła w stosunek najmu" przedmiotowego lokalu w miejsce zmarłej matki. Odrzucenie pozwu nastąpiło ze względu na nieprawidłowe oznaczenie strony pozwanej jako "Komendy Głównej Policji", zamiast "Komendanta Głównego Policji". Tak więc w żadnym przypadku nie można uznać, że sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, a więc w myśl art. 66 § 4 k.p.a. organ administracji nie mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podania ze wskazaniem, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Także wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd I instancji art. 66 § 3 k.p.a. ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny, ale również wtedy, gdy z zawartych w podaniu o wszczęcie postępowania informacji nie wynika, jaki organ jest w sprawie właściwy. Skoro zwrot podania nastąpi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie to kwestia czy rzeczywiście na podstawie danych podania nie można określić organu właściwego może zostać poddana kontroli instancyjnej organu wyższego stopnia. W sprawie jest bezsporne, że przed wniesieniem skargi skarżąca złożyła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na niezałatwienie jej sprawy w terminie. Skoro organ administracji odpowiadał na wnioski skarżącej w formie różnego rodzaju "pism", a nie w formach przewidzianych przez przepisy k.p.a. to bez wątpienia pozostawał i pozostaje w bezczynności z załatwieniem jej wniosku. Co więcej ową bezczynność można by mu przypisać nawet wtedy, gdyby przyjąć, że sprawa nie podlegała rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Regulacja zawarta bowiem w art. 65 – 66 k.p.a. dotyczy sposobu postępowania organu administracji w sytuacji, w której wniesione do niego podanie nie może być przez ten organ rozpatrzone ze względu na brak właściwości. Jednocześnie regulacja ta ze względu na brak w k.p.a. rozwiązania sprowadzającego się do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, winna być stosowana także wtedy, gdy wnoszący podanie nie posiada w sprawie przymiotu strony. Przyjmowane w orzecznictwie i piśmiennictwie rozwiązanie sprowadzające się do konieczności umorzenia w takim przypadku postępowania administracyjnego, dotknięte jest bowiem błędem logicznym – nie można przecież umorzyć postępowania, które nie zostało wszczęte, gdyż wszczyna się postępowanie wyłącznie na wniosek strony. Skoro w rozpoznawanej sprawie usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenie przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zastosować art. 188 p.p.s.a. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej samej ustawy.