IV SA/Wa 863/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008 r. sprawy ze skarg O. siedzibą w G. i W. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących O. z siedzibą w G. i W. z siedzibą W. kwotę po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2006r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody P. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi krajowej nr [...] odcinek Ś. – S. ( Obwodnica W.), albowiem planowane zamierzenie inwestycyjne zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy prawo ochrony środowiska należy do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, w tym na obszary: specjalnej ochrony ptaków "P." (kod:[...] ) wyznaczony Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2004, Nr 229, poz. 2313) oraz przez projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk Natura 2000 "O." a także otulinę Parku Krajobrazowego Puszczy K.. Do wniosku inwestor załączył raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, mapy ewidencyjne gruntów w skali 1:5000 oraz wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W.. Uzasadniając potrzebę realizacji przedmiotowej inwestycji inwestor podniósł, iż obecnie istniejąca droga nr [...] sklasyfikowana jako droga krajowa kasy GP nie spełnia norm technicznych i stwarza zagrożenie dla ruchu drogowego wobec zwiększającego się ruchu nie tylko samochodów osobowych, ale przede wszystkim ciężarowych. Jednocześnie odbywający się obecnie ruch pojazdów przez miasto W. stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia jego mieszkańców oraz powoduje pękanie budynków zlokalizowanych przy drodze. W bezpośrednim sąsiedztwie drogi nr [...] znajdują się zabytkowe obiekty sakralne oraz cmentarze różnych wyznań. Od strony południowej miasta W. - droga nr [...] przebiega w bliskim sąsiedztwie powierzchniowego ujęcia wody dla miasta B., położonego przy lewym brzegu terenów zalewowych rzeki S. W załączonym do wniosku raporcie wskazano, iż wybrana lokalizacja obwodnicy jest najkorzystniejsza z uwagi na oddziaływanie na środowisko. Jak wynika z raportu na wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego prowadzono analizy wariantowe, które objęły zarówno wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, jak i pięć wariantów przebiegu obwodnicy W.. Analizy te przedstawiono w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, uwzględniając walory przyrodnicze rejonu inwestycji i uzasadniając potrzebę realizacji przedsięwzięcia, pomimo jego lokalizacji w obszarach chronionych na mocy ustawy o ochronie przyrody. W dniu 18 września 2006r. Wojewoda P. działając na podstawie art. 46a ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 46 ust.1 pkt 1, ust.ia pkt 1 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2006r. Nr 129 poz. 902 ze zm.), art. 34 ust. 1, art. 35 ust.1 i art. 35a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz.U.Nr92 poz.880 z 2005r. Nr 113 ze zm.), a ponadto na podstawie § 2 ust.1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a i art. 108 k.p.a. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi krajowej nr [...] na odcinku Ś. – S. (obwodnica W.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przebieg planowanej obwodnicy W. poddano szczegółowej ocenie z punktu widzenia obecnego stanu fauny i flory z uwzględnieniem Dyrektyw Ptasiej i Siedliskowej. Wykonane w terenie badania wykazały, że na trasie obwodnicy w jej bezpośrednim otoczeniu nie występują gatunki i siedliska priorytetowe. Nie stwierdzono również obecności innych siedlisk naturowych, zinwentaryzowano natomiast gatunki ptaków z załącznika I Dyrektywy Ptasiej. Na przestrzeni kilkunastu lat przeanalizowano pięć wariantów przebiegu obwodnicy W. i określono przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z nich. Każdy z analizowanych wariantów zakładał poprowadzenie obwodnicy przez tereny przyrodnicze chronione prawnie. Warianty te zostały przeanalizowane ze względu na 18 różnych kryteriów tj. zanieczyszczenie powietrza, gleby, wód powierzchniowych i podziemnych, konieczność wymiany torfów, zajęcia terenu, odległości od zabudowań, konieczność wyburzeń istniejącej zabudowy, wywłaszczeń gruntów, wycinki drzew i krzewów, zajętość terenu Parku Krajobrazowego Puszczy K., oddziaływania na florę i faunę, walory krajobrazowe, hałas, zgodność z warunkami technicznymi, lokalizację, bezpieczeństwo ruchu, przepustowość i przecięcie linii kolejowej. Przeanalizowano również wariant zerowy polegający na nierealizowaniu inwestycji co wiązałoby się ze zwiększeniem hałasu, emisji spalin, możliwością skażenia komunalnych ujęć wody B. położonych w J. i W., zniszczeniem siedlisk przyrodniczych oraz pogorszeniem jakości życia i zdrowia mieszkańców. W wyniku tych analiz i ocen wybrano optymalny podstawowy wariant, który wprowadzono do planu zagospodarowania przestrzennego gminy W.. Zdaniem Wojewody P. realizacja planowanej inwestycji w przedstawionym wariancie jest możliwa w przypadku spełnienia konkretnych warunków określonych w decyzji. I tak w decyzji szczegółowo określono: - warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, * warunki ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym , * wymagania w przypadku wystąpienia poważnej awarii. Ponadto nałożono na inwestora szereg obowiązków, których realizacja ma prowadzić do kompensacji przyrodniczej. W decyzji określono zakres, miejsce oraz sposoby i terminy ich wykonania. Działania kompensacyjne odniesiono do zniszczonych w wyniku realizacji inwestycji - siedlisk gatunków oraz gatunków zagrożonych negatywnym oddziaływaniem drogi. Działania te mają doprowadzić do renaturyzacji, odtworzenia i budowy miejsc lęgowych oraz zwiększenia zasobności i dostępności żerowisk, między innymi poprzez budowę urządzeń i małych zbiorników wodnych, wyłączenie drzewostanów z gospodarczego użytkowania, zalesienie gruntów porolnych, wprowadzenia podszytów w drzewostanach, grupowe nasadzenia krzewów na terenach otwartych oraz utrzymywanie powierzchni otwartych w drodze wykaszania i bronowania. Zdaniem Wojewody P. ustalone działania kompensacyjne pozwolą na zapewnienie spójności i właściwe funkcjonowanie obszaru Natura 2000 "Puszcza K.", a teren objęty kompensacją można będzie włączyć w granice Natura 2000. Jednocześnie organ wskazał, iż kompensacja przyrodnicza i działania minimalizujące negatywne oddziaływania drogi na środowisko należy poddać ocenie pod kątem skuteczności, w celu ewentualnej weryfikacji czemu będzie służyć opracowany program monitoringu. Wojewoda P. nie stwierdził natomiast konieczności utworzenia obszaru ograniczonego obszaru oraz ustalił, że przedsięwzięcie nie ma oddziaływania o zasięgu transgranicznym. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda P. ustosunkował się również do uwag i wniosków zgłaszanych w toku postępowania przez O. oraz W.. na rzecz Przyrody, a także Z. w S.. Wojewoda P. wskazał ponadto, iż zły stan techniczny istniejącej drogi oraz brak zabezpieczeń środowiska przy stale wzrastającym natężeniu ruchu samochodowego przez co oddziałuje negatywnie zarówno na bezpieczeństwo i jakość życia mieszkańców jak oraz dobro narodowe jakim jest środowisko - uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołania od powyższej decyzji wniosły: O. z siedzibą w G., W. oraz Związek Stowarzyszeń P. w S.. Odwołujący się wskazali przede wszystkim, że obwodnica W. nie jest samodzielnym przedsięwzięciem, lecz przedsięwzięciem w ciągu drogi [...] . Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację powinna, więc obejmować całe przedsięwzięcie realizowane w granicach województwa. Za jedno przedsięwzięcie należało uznać wszystkie planowane odcinki dobudowy drogi w granicach województwa, jeżeli ich łączna długość przekroczy 10 km i dopiero takie przedsięwzięcie należało poddać ocenie środowiskowej. Zaskarżona decyzja zmierza do obejścia art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz postanowień dyrektywy 2001/42/EWG z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.Urz. WE L 197 z dnia 21 lipca 2001 r), nakazujących przedsięwzięcia takie jak obwodnica W., poddawać ocenie oddziaływań skumulowanych. Wskazano ponadto, iż organ nie wykazał przesłanek zastosowania w sprawie art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Zarzucono brak wykazania nadrzędnego interesu publicznego nad celami ochrony dotkniętego obszaru chronionego Natura 2000, wskazując, że została wykazana przesłanka jedynie istotnego interesu publicznego. Jednocześnie zdaniem odwołujących się - analizy wariantowe w raporcie nie wykazują w wystarczającym stopniu i jednoznacznie braku rozwiązań alternatywnych w stanie aktualnym. Organ administracyjny nie zapewnił również wykonania kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, ani nie zapewnił w dostatecznym stopniu wykonania działań minimalizujących. Odwołujący się zarzucili również wadliwość sporządzonego raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko zwłaszcza z uwagi na odwoływanie się do analiz i wariantów przebiegu obwodnicy opracowywanych w innym postępowaniu. Ponadto, zaskarżona decyzja - w ocenie odwołujących się - nie zawiera oznaczenia stron, do których powinno być skierowane, jak również decyzja ta została skierowana do osób niebędących stronami w sprawie. Organ orzekający naruszył także zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, ponieważ ani przed wydaniem decyzji, ani w trakcie postępowań uzgodnieniowych odwołujące się organizacje nie otrzymywały zawiadomień o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Decyzją z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] Minister Środowiska po rozpoznaniu odwołań O z siedzibą w G., W. oraz Związku Stowarzyszeń P. w S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi krajowej nr [...] na odcinku Ś. – S. (obwodnica W.). W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, wskazał że realizacja obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] jest całkowicie nowym przedsięwzięciem, stanowiącym funkcjonalną całość, przebiegającym pomiędzy istniejącymi drogami - drogą krajową nr [...] oraz drogą krajową nr[...] . Stanowi przy tym część szeregu działań przewidzianych do realizacji w dłuższej perspektywie czasowej, związanych z realizacją planowanej drogi ekspresowej zgodnie z jej przebiegiem ustalonym w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. z 2004, Nr 128, poz. 1334). Minister podkreślił, iż na wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego prowadzono analizy wariantowe, które objęły zarówno wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, jak i pięć wariantów przebiegu obwodnicy W.. Analizy te przedstawiono w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, uwzględniając walory przyrodnicze rejonu inwestycji i uzasadniając potrzebę realizacji przedsięwzięcia, pomimo jego lokalizacji w obszarach chronionych na mocy ustawy o ochronie przyrody. Ponadto, lokalizacja przedmiotowej drogi została ostatecznie ustalona decyzją Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Uznano zatem, że realizacja przedsięwzięcia w wybranym wariancie wnioskowanym przez inwestora jest uzasadniona. Mając na uwadze, iż planowana inwestycja przebiega przez obszar specjalnej ochrony ptaków "Puszcza K." wyznaczony Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2004, Nr 229, poz. 2313), oraz przez projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk "O." a także przez otulinę Parku Krajobrazowego Puszczy K. - Minister wskazał, iż w decyzji Wojewody P. określono działania minimalizujące wpływ inwestycji na środowisko oraz działania kompensujące. Minister Środowiska nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Pismami z dnia 15 grudnia 2006r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2006. złożyło O. z siedzibą w G. oraz W., wnosząc o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej decyzji z uwagi na naruszenie: * art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) i art.2 ust.1 i art. 4 ust.1 i 3 dyrektywy 85/37/EWG w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia na środowisko ( Dz. Urz. WE L 73 z 14 marca 1997r.) oraz art.6 ust.3 w zw. z art. 7 dyrektywy 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r, w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory ( Dz. Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992r.); * art. 35a zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880, ze zm.) i art. 6 ust. 3 i 4 w zw. z art. 6 ust.3 w zw. z art. 7 dyrektywy 92/43/EWG; * art. 52 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art.5 ust.1 dyrektywy 85/37/EWG; art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska, 2. alternatywnie o uchylenie zaskarżonych decyzji: ze względu na naruszenie prawa materialnego tj. wyżej wskazanych przepisów prawa ochrony środowiska które miało wpływ na wynik sprawy , ze względu na naruszenie prawa o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 3, 4 oraz art. 6 k.p.a. dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ze względu na inne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art., art. 77 §1 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4, art. 108 § 1 k.p.a., które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano szczegółowe motywy przemawiające za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, względnie za jego uchyleniem. Podobnie jak w odwołaniu podkreślono, że obwodnica W. nie jest całym przedsięwzięciem, lecz przedsięwzięciem w ciągu drogi [...] i w stosunku do tego całego przedsięwzięcia powinna zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. Dlatego też zdaniem skarżących wydane w sprawie decyzje rażąco naruszają art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz postanowienia dyrektywy 2001/42/EWG z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.Urz. WE L 197 z dnia 21 lipca 2001 r.), nakazujące przedsięwzięcia takie jak obwodnica W., poddawać ocenie oddziaływań skumulowanych. Obwodnica W. jest częścią planowanego I Paneuropejskiego korytarza transportowego ( [...]), powinna więc być oceniana w kontekście wpływu całego przedsięwzięcia drogowego na środowisko; obowiązek taki wynika m.in. z treści Konwencji Berneńskiej, a odnośne instytucje nadzorujące jej przestrzeganie zwracają uwagę na potrzebę przeprowadzenia oceny strategicznej dla tego przedsięwzięcia drogowego. Zaskarżone decyzje naruszają również postanowienia art. 35a zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880, ze zm.) i art. 6 ust. 3 i 4 w zw. z art. 6 ust.3 w zw. z art. 7 dyrektywy 92/43/EWG albowiem w wydanych w sprawie decyzjach nie wykazano zaistnienia obligatoryjnych przesłanek dopuszczających wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia które może mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000, jeżeli na obszarze występuje siedlisko lub gatunek o znaczeniu priorytetowym tj. przesłanki nadrzędnego interesu publicznego nad celami ochrony dotkniętego obszaru chronionego Natura 2000 oraz przesłanki braku rozwiązań alternatywnych. Zawarte zaś analizy wariantowe w raporcie nie wykazują w wystarczającym stopniu i jednoznacznie braku rozwiązań alternatywnych w stanie aktualnym. Ponadto zdaniem skarżących organizacji nałożone na inwestora obowiązki mające zapewnić kompensację przyrodniczą naruszonych terenów ocenić należy jako niewykonalne w terminach wskazanych w decyzji Wojewody P.. Skarżące strony ponownie wskazały na wadliwość sporządzonego raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Ponadto, zaskarżone decyzja - w uznaniu skarżących - nie zawiera oznaczenia stron, do których powinna być skierowana, jak również decyzja ta została skierowana do osób niebędących stronami w sprawie. Zdaniem skarżących organ orzekający naruszył również zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażoną w art. 10 k.p.a., ponieważ w toku postępowania nie doręczono skarżącym organizacjom postanowień uzgodnieniowych podjętych przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. czym organy naruszyły art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska nakazujący organom umożliwienie społeczeństwu udziału w tym postępowaniu. Ponadto w toku postępowania skarżący nie otrzymali zawiadomień 0 możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Za bezprzedmiotowe skarżący uznali również nadanie decyzji 1 instancji rygoru natychmiastowej wykonalności i utrzymanie tego rozstrzygnięcia przez Ministra Środowiska. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skargi O. oraz W częściowo zasługują na uwzględnienie, albowiem organ w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie skarżące organizacje zarzucały przede wszystkim, iż nie przeanalizowano w kontekście zapewnienia właściwej ochrony dóbr przyrodniczych obejmowanych ochroną w ramach obszarów Natura 2000, przesłanek uzasadniających zastosowanie w niniejszej sprawie art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. W sprawie jest bezsporne, iż projektowane przedsięwzięcie (obwodnica W.) przebiega przez ustanowiony, w myśl prawodawstwa wspólnotowego, obszar specjalnej ochrony ptaków "Natura 2000 - Puszcza K. ", przez projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk "Natura 2000 – O." oraz otulinę Parku Krajobrazowego Puszcza K.. Obszary te podlegają szczególnej ochronie. I tak zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. Nr 92 poz.880 z póź. zm.) zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Zgodnie z ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1, do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia w trybie przepisów, o których mowa w art. 28. Ochrona utworzonych i projektowanych obszarów Natura 2000 polega, więc w szczególności na ograniczeniu możliwości ingerencji, które mogłyby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych objętych ochroną. Odstępstwo od tej zasady sformułowane zostało w art.34 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo wojewoda, a na obszarach morskich dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, z zastrzeżeniem ust. 2. Z powyższego przepisu wynika zatem, iż organ administracji może wydać zezwolenie na realizację planu lub przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na siedlisko przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, w przypadku kumulatywnego spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, za realizacją projektowanego lub planowanego przedsięwzięcia przemawia nadrzędny interes publiczny, a w jego ramach wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, a po drugie brak jest rozwiązań alternatywnych w stosunku do tych zawartych w planowanym lub projektowanym przedsięwzięciu. Niewątpliwe organy administracji w toku postępowania wykazały, iż budowa obwodnicy jest niezbędna, a zatem wykazały, iż za jego realizacją przemawia nadrzędny interes publiczny, a w jego ramach wymogi o charakterze społecznym. Z treści decyzji nie wynika jednak czy analizowane były inne możliwości przebiegu obwodnicy w celu zapewnienia ochrony dóbr przyrodniczych, dla których są ustanowione obszary "Natura 2000", tj. poza obszarem Natura 2000. Jest to bowiem jeden z elementów braku rozwiązań alternatywnych. Przy czym ustalenia w tym zakresie muszą znaleźć właściwe odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. Na brak dostatecznego uzasadnienia dla wydania zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji na terenach Natura 2000 wskazywały organizacje ekologiczne w toku postępowania administracyjnego w tym przede wszystkim na etapie postępowania odwoławczego. Jednakże rozpatrujący sprawę w drugiej instancji Minister Środowiska nie wyjaśnił tej kwestii w sposób jednoznaczny poprzestając na stwierdzeniu, iż na wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego rozważano różne warianty analizowanego przedsięwzięcia, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Z tak ogólnego stwierdzenia nie wynika w ocenie Sądu czy w toku postępowania analizowano inny przebieg obwodnicy omijający tereny Natura 2000. Z załączonego do akt sprawy raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wynika, iż mimo wielości opracowywanych wariantów przebiegu obwodnicy W. wszystkie zakładają, iż przechodzić ona będzie przez tereny przyrodnicze prawnie chronione w tym utworzone i projektowane obszary Natura 2000. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Minister Środowiska naruszył przepisy postępowania nakładające na organy obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy tj, art. 7, 77 oraz a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a., co może mieć wpływ na wynik sprawy w świetle obowiązku dokonania pełnej analizy rozwiązań alternatywnych, wynikającego z art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Należy mieć przy tym na uwadze, iż rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz , Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 96-97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). A zatem Minister Środowiska rozpoznając merytorycznie sprawę w drugiej instancji - wobec zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących nieprzeanalizowania przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 34 ustawy o ochronie przyrody - miał obowiązek takiej analizy dokonać. Zadaniem organu odwoławczego było, więc dokonanie oceny czy w niniejszej sprawie spełnione zostały kumulatywnie dwa warunki uzasadniające wydanie zezwolenia na realizację przedsięwzięcia na ustanowionym i projektowanym obszarze Natura 2000. W tym miejscu orzekający w niniejszej sprawie Sąd chciałby również podkreślić, iż podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 2319/06 , w którym wskazano że " rozważając, czy dopuszczenie realizacji przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na dobra chronione na obszarach "Natura 2000", pozostaje w interesie publicznym, organ administracji musi rozważyć istnienie rozwiązań alternatywnych in concreto uwzględniając także koszty środowiskowe, czy społeczne realizacji alternatywnych rozwiązań. Zawartego bowiem w art.34 ust.1 ustawy o ochronie przyrody sformułowania "wobec braku rozwiązań alternatywnych" (analogicznie art.6 ust. 4 dyr. 1992/043/EWG) nie można rozumieć, w rozpoznawanym przypadku, jako braku jakiejkolwiek możliwości alternatywnej budowy połączenia drogowego. Takie rozumienie regulacji normatywnej implementującej postanowienia przepisów prawa wspólnotowego jest sprzeczne z zasadami racjonalnego wyjaśniania treści regulacji normatywnych. Bowiem poza odosobnionymi przypadkami, gdy punkt docelowy, którego połączenie komunikacyjne ma być zapewnione, jest zlokalizowany wewnątrz granic obszaru "Natura 2000", przy obecnym stanie wiedzy i techniki, w każdym przypadku teoretycznie istnieje możliwość realizacji drogi z pominięciem takiego obszaru chronionego. Takie rozwiązanie alternatywne może się wiązać np. z budową drogi przez gęsto zaludnione aglomeracje. Istnienie alternatywnego rozwiązania należy rozważać mając na uwadze szczególną potrzebę ochrony dóbr objętych specjalnymi formami ochrony przyrody (np. o obszarów o znaczeniu międzynarodowym objętych siecią "Natura2000"), nie pomijając równocześnie potrzeby racjonalnego równoważenia racji ochrony tych obszarów z innymi względami (m.in. społecznymi czy zachowania zasobów przyrody nie objętych szczególnymi formami ochrony), nie pomijając zasady zrównoważonego rozwoju. Wskazane kwestie powinny być ocenione na podstawie właściwej dokumentacji pozwalającej na rzetelną ocenę potencjalnych skutków realizacji przedsięwzięcia w wersji przebiegu przez obszary "Natura 2000" oraz w wersjach alternatywnych." Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż jeszcze bardziej rygorystyczne wymagania od tych określonych w art. 34 ust. 1 ustawy ustanowione zostały w art. 34 ust. 2, w przypadku gdy na terenie obszaru Natura 2000 występuje siedlisko lub gatunek o znaczeniu priorytetowym. W takiej sytuacji zezwolenie może być wydane jedynie w celu realizacji jednego z zadań określonych w art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy. W sytuacji określonej w art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy może to nastąpić po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. Opinia ta będzie wyrażona w ramach konkretnego postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Mając jednak na uwadze w niniejszej sprawie nie stwierdzono występowania gatunków priorytetowych ( pojęciem gatunków i siedlisk priorytetowych posługuje się dyrektywa 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r, w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory Dz. Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992r. tzw. Dyrektywa Siedliskowa) - przepis art. 34 ust. 2 pkt 4 nie miał zastosowania. Jednocześnie Sąd nie podzielił zasadności pozostałych zarzutów stron skarżących mających skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji lub ich uchyleniem. Przede wszystkim Sąd nie podzielił stanowiska, iż rażąco naruszono postanowienia art.46 ust.ia ustawy - Prawo ochrony środowiska, z którego wynika obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla całego przedsięwzięcia realizowanego na obszarze województwa. W analizowanym przypadku, jak wynika z wniosku inwestora, aktualnie realizowanym "całym przedsięwzięciem" w rozumieniu regulacji art.46 ust.ia ustawy - Prawo ochrony środowiska, jest budowa obwodnicy W. na określonym odcinku drogi krajowej nr 19. Bez znaczenia jest, iż generalnie planowana jest przebudowa drogi także na innych odcinkach. Kwestie te nie mają wpływu na ocenę wpływu na środowisko konkretnego przedsięwzięcia. Będą one analizowane na etapie realizacji odrębnych przedsięwzięć. Nie sposób również zgodzić się z zarzutami co do prawidłowości sporządzonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na powoływanie się na warianty opracowane w innym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu możliwe jest odwołanie do opracowań wykonanych wcześniej (także do innych celów), o ile są one merytorycznie przydatne i nie utraciły swojej aktualności i tym samym w każdym przypadku sporządzania raportu nie jest konieczne wykonywanie odrębnych, kolejnych analiz i opracowań. Mimo, iż za zasadny uznać należy zarzut uchybienia treści art.10 §1 k.p.a., albowiem z akt nie wynika aby organ administracji powiadomił strony postępowania (w tym działające na prawach strony organizacje ekologiczne) o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego w sprawie i prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem orzeczenia - uchybienie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy nie wynika aby organ podejmował jakiekolwiek działania bez uczestnictwa stron, stronom doręczane były wydane w sprawie rozstrzygnięcia, a zatem nie można mówić iż w toku postępowania naruszono prawa stron do czynnego w nim uczestniczenia w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Za nietrafne Sąd uznał również zarzuty dotyczące skierowania orzeczenia do podmiotów nie będących stroną w sprawie ( z rozdzielnika decyzji wynika komu ma być ono doręczone) oraz zarzut nieoznaczenia imiennie wszystkich stron postępowania w treści zaskarżonego postanowienia. Generalnie obowiązek wskazania stron wynika z treści art. 106 § 1 k.p.a. Reguła imiennego określania w orzeczeniu stron postępowania, nie dotyczy sytuacji, gdy z uwagi na przepis szczególny (tu art. 46a ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska) znajdzie zastosowanie art. 49 k.p.a. Uproszczony sposób doręczenia prawodawca przewiduje z uwagi na określone ważne przesłanki np. wzgląd na większą ilość stron postępowania lub gdy nie jest możliwe ustalenie kręgu adresatów decyzji. Bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia pozostają również zarzuty dotyczące nieprawidłowości w ramach postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. albowiem zarzuty te mogły być podnoszone właśnie przed tym organem. Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Tym samym stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dlatego też Sąd działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponieważ Sąd orzekł o uchyleniu wyłącznie zaskarżonej decyzji, natomiast decyzji pierwszoinstancyjnej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności Sąd za bezpodstawne uznał orzekanie na podstawie art. 152 p.p.s.a. że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Jednocześnie w oparciu art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżących kwoty po 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonych w sprawie wpisów sądowych.