II OSK 1066/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) del. sędzia NSA Janusz Furmanek Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 714/07 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z.C. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...].10.2007 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Po kilkakrotnym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. − Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. − Prawo budowlane, nakazał Z.C., R. C. i J.C. rozbiórkę drewnianej wiaty o wymiarach 9,10 x 3,0 m, pobudowanej na działce w M. przy ul. S. nr [...]. Sprawa była wcześniej rozpoznawana przez organy nadzoru budowlanego, a wydane w niej decyzje zostały uchylone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego − OZ w Krakowie z dnia 27 maja 2003 r. (sygn. II SA/Kr 210/00) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 maja 2006 r. (sygn. II SA/Ke 1168/05). W uzasadnieniu kolejnej decyzji z dnia 1.08.2007 r. organ I instancji ustalił, że przedmiotowa wiata została wybudowana z elementów uzyskanych z rozbiórki wcześniej istniejącej wiaty na początku lat 90-tych, bez uzyskania koniecznego pozwolenia na budowę. Stan ten uzasadnia orzekanie w sprawie zgodnie z art. 103 ustawy − Prawo budowlane z 1994 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. − Prawo budowlane. Wybudowana bezprawnie wiata nie odpowiada warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zarówno obowiązującym w czasie jej budowy, jak i obecnie. Brak jest też możliwości doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z przepisami za pomocą dokonanych zmian lub przeróbek tego obiektu. Dlatego konieczne jest nałożenie nakazu rozbiórki na osoby będące spadkobiercami nieżyjącego już inwestora budynku. Od wymienionej decyzji odwołała się Z.C, zarzucając, iż została ona wydana po przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem obowiązujących norm proceduralnych i bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Po rozpoznaniu tego odwołania Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Budowlany w Kielcach, decyzją z dnia [...] października 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w Skarżysku-Kamiennej, iż budowa przedmiotowej wiaty wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego jej właściciel, S.C., nie posiadał. Ze względu na usytuowanie tego obiektu przy granicy sąsiedniej działki, bezpośrednio przy znajdującym się na niej budynku gospodarczym i przy drewnianym ogrodzeniu, bez ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a nadto wobec złego stanu technicznego tego obiektu, zachodzi konieczność jego rozbiórki. Obiekt ten powoduje bowiem niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz w sposób niedopuszczalny pogarsza warunki użytkowe sąsiedniej działki, poprzez stworzenie strefy zagrożenia pożarowego. Brak jest też możliwości doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż jego przeróbki wymagałyby wykonania go od nowa z innym usytuowaniem. Wymienioną decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z.C., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 77, 78, 79 § 2, 80 i 107 K.p.a. a także art. 10 tego Kodeksu, polegające na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z pominięciem oceny zeznań wszystkich świadków, niedopuszczenie dowodu z zeznań świadków zawnioskowanych przez Z.C., niepoinformowanie pełnomocnika o przeprowadzonych oględzinach, pominięcie w postępowaniu spadkobierców M. i J. C., błędne ustalenie, że S.C. wybudował wiatę, zamiast przyjęcie, że dokonał jej remontu, biorąc pod uwagę pismo Urzędu Gminy w Wąchocku. Zdaniem skarżącej, za wadliwe należy uznać ustalenie spadkobierców S.C. w oparciu o oświadczenie Z.C., bez uwzględnienia dokumentów z wypisu z ewidencji gruntów, a przede wszystkim postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Podniosła również, że organ nie mógł ocenić stanu technicznego wiaty, skoro oględzin dokonywał z sąsiedniej działki. Podkreśliła, że z uwagi na brak dokumentów nie można stwierdzić jaki był zakres zgłoszonych robót remontowych, jednakże ich wykonanie na pewno nie nastąpiło wbrew organowi, który był o nich poinformowany. Oddalając wymienioną skargę wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołał się na wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. − dalej: p.p.s.a.) związanie organów i Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanych w tej sprawie wyrokach. Organy administracyjne w pełni zastosowały się do tych ocen i wskazań, ustalając, między innymi, prawidłowo krąg osób biorących udział w postępowaniu. Prawidłowo też, zdaniem WSA, został nałożony obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku. Sąd I instancji stwierdził, iż organy zasadnie przyjęły, iż budynek ten w 1990 r. został wybudowany na miejscu starego, rozebranego budynku o znacznie większej kubaturze. Na budowę tę konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Nadto budynek ten naruszał przepisy § 12 ust. 1 i 13 obowiązującego w czasie budowy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ze względów technicznych niemożliwa jest przebudowa tego obiektu w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny za nieuzasadnione uznał w końcu zarzuty dotyczące nieprawidłowego prowadzenia przez organy postępowania w tej sprawie. Od wymienionego wyroku skargę kasacyjną wniosła Z.C. reprezentowana przez adw. M.M. Zarzuciła mu następujące naruszenia prawa: 1) przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. − Prawo budowlane oraz niezastosowanie art. 40 wymienionej ustawy w sytuacji, gdy budowlą będącą przedmiotem orzekania jest drewniana wiata, która obecnie stanowi schronienie dla psa i nie stwarza zagrożenia pożarowego dla innych obiektów, a także istnieje możliwość dokonania przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami; 2) naruszenie przepisów postępowania art. 7, 9, 77, 79 § 1 i 2, 80 K.p.a. oraz zasad współżycia społecznego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a. − Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć co najmniej na jednej z podstaw wymienionych tym przepisem, to jest: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołanie się na przynajmniej jedną z tych podstaw jest warunkiem zachowania wymaganej przez prawo formy skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało przy tym wyjaśnione, że dla zachowania wymogów skargi kasacyjnej konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu naruszonego przez sąd I instancji, uzasadnienie zarzutu jego naruszenie a przy podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazanie nadto, że uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie SN z 11.03.1997 r., III CKN 13/97, publ. W OSNC 1997, Nr 8, poz. 114; wyrok NSA z 22.07.2004 r., sygn. GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 72 i inne). Należy przy tym podkreślić, że skoro skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądu I instancji i zmierza do jego uchylenia, to zarzuty będące jej podstawą muszą dotyczyć tego wyroku, a nie poprzedzających go decyzji czy innych aktów lub czynności organów administracyjnych (por. wyrok z 19.05.2004 r., FSK 80/04, publ. w ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 12). Ma to o tyle istotne znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej w zasadzie (z wyjątkiem przyczyn powodujących nieważność postępowania) rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej podstawami. Związanie tymi podstawami oznacza, że Sąd może wyłącznie badać, czy doszło rzeczywiście do naruszenia w toku postępowania sądowego przepisów wskazanych w podstawie tej skargi. Nie jest uprawniony jednocześnie do badania, czy w toku tego postępowania nie zostały naruszone także inne przepisy, niewskazane przez skarżącego. Sądowi nie wolno też samodzielnie konkretyzować czy uściślać zarzutów skargi kasacyjnej ani też w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 30.03.2004 r., GSK 10/04, "Mon. Praw." 2004, Nr 9, poz. 392). Wychodząc z tych założeń należy uznać, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie wskazała przepisów naruszonych w toku postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Podane w jej podstawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracyjnymi i WSA nie stosował ich w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, odmiennie niż pod rządem uchylonej ustawy z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), sądy administracyjne w toku prowadzonych postępowań nie stosują przepisów K.p.a., gdyż procedura sądowoadministracyjna jest zawarta w powoływanej wyżej ustawie z 30.08.2002 r. − p.p.s.a. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenie przepisów K.p.a., bez jego powiązania z przepisami proceduralnymi stosowanymi przez sąd I instancji i bez wykazania naruszenia tych ostatnich, nie może spowodować zamierzonego przez skarżącego skutku. Skoro więc skarżąca nie wykazała żadnego naruszenia przepisów procesowych stosowanych przez WSA w Kielcach w toku prowadzonego przez ten Sąd postępowania, to należy uznać, iż nie została podważona skargą kasacyjną trafność ustalonego i przyjętego za podstawę wyroku stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest bowiem, że zwalczanie ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez sam zarzut naruszenia prawa materialnego i wymaga wykazania naruszenia w postępowaniu przed sądem I instancji odpowiednich przepisów regulujących procedurę sądowoadministracyjną (por. wyrok NSA z dnia 6.07.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA nr 3 z 2004 r., poz. 68). Konsekwencją powyższych stwierdzeń jest też wniosek, że również zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej jest nieuzasadniony. Skoro bowiem z niezakwestionowanych ustaleń Sądu I instancji wynika, że sporny obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezgodnie z obowiązującymi przepisami, stwarzając zagrożenie pożarowe oraz pogorszenie warunków dla otoczenia, a − nadto − jest to prowizoryczny obiekt, którego nie można przebudować w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, to nałożenie obowiązku jego rozbiórki jest całkowicie zgodne z przepisem art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24.10.1974 r. − Prawo budowlane. Skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia tego przepisu ani też art. 40 wymienionej ustawy, który ma zastosowanie wówczas, gdy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37. Dlatego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30.08.2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.