II SA/Wa 1493/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Joanna Kube, Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 20 września 2006 r. R. G., pełniący służbę w Szkole Policji w P. wystąpił o przyznanie mu świadczeń z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. We wniosku wskazał, że w dniu 29 października 2004 r. urodziła mu się córka, co spowodowało, że wnioskodawca nie posiadał już lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W chwili złożenia wniosku R. G. mieszkał wraz z żoną, synem i córką w P. w mieszkaniu przy ulicy [...], w lokalu składającym się z 3 izb o powierzchni mieszkalnej 28,83 m2.. Przed dokonaniem zakupu i zamieszkaniem w tym lokalu, wnioskodawca mieszkał wraz z żoną i synem od dnia 1 kwietnia 1996 r. w miejscowości pobliskiej – M., w której posiadał lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 42,90 m2, a mieszkalnej 27,97 m2. Lokal ten nabył na własność w dniu 29 września 1998 r., który następnie zbył w dniu 30 grudnia 1999 r. W dniu 25 maja 2001 r. wnioskodawca wraz z małżonką zakupił wspomniany lokal przy ul. [...]. Komendant Szkoły Policji w P., po rozpatrzeniu wniosku R. G. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietna 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) odmówił przyznania wymienionego równoważnika. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że R. G. posiadał lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, zbył go, zamieszkał w nowozakupionym lokalu mieszkalnym przy ulicy [...], który to lokal także zapewniał jemu i jego rodzinie należne normy. Urodzenie się drugiego dziecka w nowych warunkach mieszkaniowych spowodowało, że powierzchnia mieszkalna przestała spełniać normy zaludnienia według rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lipca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918). Fakt ten, zdaniem organu, nie ma jednak wpływu na przyznanie równoważnika pieniężnego, albowiem zmiana stanu rodzinnego nie powoduje zmiany stanu prawnego, nawet jeżeli zwiększa się rodzina. A zatem, jeżeli policjant w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiada lokal mieszkalny to nie przysługuje mu równoważnik za brak lokalu. Od powyższej decyzji R. G. wraz z pełnomocnikiem wniósł odwołanie zarzucając naruszenie art. 40 § 2, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie decyzji. Decyzji zarzucił również brak odpowiedniego uzasadnienia decyzji i nierozpatrzenia całości materiału dowodowego. Zarzucił ponadto rażące naruszenie art. 88 ust. 1 art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 95 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Komendant Szkoły Policji w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 6 kwietna 1990 r. o Policji, § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lipca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego odmówił przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji, podobnie jak w decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., organ przypomniał stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. A zatem organ uznał, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie takich warunków, w których policjant w służbie stałej będzie mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Tak więc prawo przewidziane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji powiązane jest z celem, a nie przywilejem przyznanym określonej grupie zawodowej. Ponadto organ wskazał, że w świetle art. 89 ust. 1 ustawy o Policji członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego są m.in. jego małżonek i dzieci. Na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Taka konstrukcja przepisów, zdaniem organu, powoduje, że uprawnienie do lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, a członków jego rodziny nie uważa się za uprawnionych w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998 r. o sygnaturze akt I SA 2188/97, w którym wypowiedziano podobny pogląd. Reasumując organ podał, że analiza przepisu art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, nie wprowadza wymogu, aby posiadany lokal odpowiadał co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Od decyzji tej odwołał się pełnomocnik R. G., jednakże Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji oprócz argumentów podanych przez organ pierwszej instancji wskazał, że przesłanką od której uzależnione jest przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest sytuacja, w której policjant nie posiada lokalu mieszkalnego (jak również żaden z jego członków rodziny). Przepis art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o Policji nie zawiera innych warunków i nie określa innych okoliczności umożliwiających przyznanie świadczenia. W ocenie organu zarzuty strony, że nie są rozpatrywane inne przesłanki, a w szczególności fakt, że mieszkanie nie spełnia przysługujących norm zaludnienia nie znajduje uzasadnienia w tym przepisie. Organ nie może określać innych przesłanek do wypłaty świadczenia niż te, które określa ustawodawca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji, uzupełnionej pismem z dnia 2 stycznia 2008 r. R. G., reprezentowany przez żonę B. G. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Wniósł również o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 § 1 poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Pełnomocnik skarżącego zarzucił również rażące naruszenie art. 92 ust. 1 poprzez nieprawidłową jego interpretację oraz nieodniesienie się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi wskazał, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że posiadaniem przez policjanta odpowiedniego lokalu jest w myśl art. 95 pkt 2 ustawy posiadanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. A zatem lokal mieszkalny skarżącego w chwili składania wniosku nie odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia co skutkować winno przyznaniem mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2008 r. pełnomocnik skarżącego na poparcie swoich twierdzeń wskazała na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Poznaniu. Odpowiadając na skargę, Komendant Główny Policji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że w ocenie organu równoważnik pieniężny za brak lokalu jest świadczeniem, które przysługuje wyłącznie osobom nieposiadającym własnego lokalu mieszkalnego, a zatem zmuszonym ponosić koszty jego wynajmu, bądź używania go na podstawie innej odpłatnej umowy. Organ podkreślił, że posiadanie przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy rozdziału 8 – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietna 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Stosownie do art. 88 ust. 1 tej ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym m.in. małżonek oraz dzieci (art. 89 wymienionej ustawy). Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia. Dla policjanta posiadającego rodzinę przysługuje po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny (§ 2 pkt 1). Zgodnie z § 3 rozporządzenia, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi zaś, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący posiadał lokal mieszkalny w P. przy ulicy [...], w którym mieszkał wraz z żoną, synem i córką. Lokal ten składał się z 3 izb o powierzchni mieszkalnej 28,83 m2.. Organ nie kwestionuje, że lokal ten posiada powierzchnię mieszkalną mniejszą od przysługujących norm zaludnienia. Jednakże równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, należy się – zdaniem Sądu – tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego, jak wskazuje skarżący. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia gramatyczna art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z treścią art. 88 ustawy o Policji lokalem mieszkalnym jest lokal położony w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub położony w miejscowości pobliskiej, a nadto wielkość tego lokalu musi w odpowiedni sposób uwzględniać liczbę członków rodziny policjanta i inne uprawnienia do zwiększonej powierzchni, inne zaś, gdy sprawa dotyczy przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego związanego z brakiem lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub położonego w miejscowości pobliskiej – wówczas zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 pod pojęciem lokalu mieszkalnego, rozumie się każdy lokal mieszkalny (niezależnie od jego wielkości) znajdujący się w posiadaniu policjanta lub członków jego rodziny. Wskazać należy, że w orzecznictwie, zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych utrzymuje się rozbieżność poglądów, dotycząca kwestii przydziału równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o czym najlepiej świadczy fakt, iż postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1709/06 Naczelny Sąd Administracyjny skierował pytanie prawne do składu 7 sędziów NSA. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt OSK 1233/06, zgodnie z którym, posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej niż przysługują mu normy zaludnienia wyklucza przyznanie równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że jeżeli policjant w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowych norm zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, to przysługuje mu prawo zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu. Prawidłowo zatem organ stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sformułowanie "odpowiedni" dotyczy bowiem jedynie przydzielenia, bądź nieprzydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ustawy, a nie przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela tym samym poglądu prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym w skardze wyroku z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1320/05. Nieuprawnione jest bowiem twierdzenie, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Posiadanie lokalu mieszkalnego, nawet o powierzchni mniejszej niż przysługująca, nie uzasadnia – zdaniem Sądu – przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Sąd stwierdza, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a odmienna interpretacja art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, niż zaprezentowana w przywołanych przez pełnomocnika skarżącego orzeczeniach NSA i WSA, nie czyni zasadnymi zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.