III SA/Wr 510/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia {...] r. Zarząd Powiatu T. zwrócił się do Rady Miejskiej w Ż. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Panem R. K., dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w . Śl. ze względu na niewykonanie przez niego zamierzonych zadań oraz naruszenie przepisów prawa. W piśmie Zarząd Powiatu T. wskazał, że radny R. K. nie zrealizował postanowień uchwały Rady Powiatu Tr. nr [...] z [...] . w sprawie połączenia D P S w O.h Ś. i D P Sw R., tj. nie obniżył kosztów funkcjonowania obydwu Domów Pomocy Społecznej. Ponadto dyrektor Domu Pomocy Społecznej zatrudnił [...] osób bez przeprowadzania naboru przewidzianego przepisami ustawy z dnia 2 marca 1992 roku o pracownikach samorządowych oraz zatrudniał [..] osób, które nie spełniały wymagań kwalifikacyjnych do zajmowanych stanowisk pracowniczych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych, zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, w opinii Zarządu Powiatu T., R. K. dokonując zakupu oleju opałowego naruszył przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 roku. Kolejnym zarzutem stawianym radnemu R. K. u było dopuszczenie do naruszenia przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według skarżącego mieszkańcy Domu Pomocy Społecznej mogli mieć dostęp do alkoholu (piwa) sprzedawanego podczas festynów w dniach 23 i 30 września 2006 r., które odbyły się na terenie Domu Pomocy Społecznej w O. Ś. i filii w R.. Mając na uwadze powyższe zarzuty Zarząd Powiatu T. uznał, że R. K. nie może pełnić funkcji dyrektora Domu Pomocy Społecznej i po uzyskaniu zgody Rady Miejskiej w Ż. zamierzał rozwiązać z nim stosunek pracy. Uchwałą z dnia [...] . nr [...] Rada Miejska w Ż., działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zmianami) odmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym R. K. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zarzut dotyczący nieobniżenia kosztów funkcjonowania Domu Pomocy Społecznej nie może być w pełni przypisany R. K. ponieważ uchwała Rady Powiatu T. nr [...].w sprawie połączenia Domu Pomocy Społecznej w O. Śl. i Domu Pomocy Społecznej w R. została podjęta [...] r. natomiast radny R. K.i objął funkcję dyrektora tej placówki [...] roku. Radny przyznał się do uchybienia przepisom dotyczącym zatrudnienia pięciu pracowników bez przeprowadzenia naboru przewidzianego przepisami ustawy z dnia 22 marca 1992 r. o pracownikach samorządowych. W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa zamówień publicznych przy dokonywaniu zakupu materiałów, radny złożył wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi są przedmiotem postępowania wyjaśniającego, przez P R w Ti do dnia podjęcia uchwały nie zostały potwierdzone. Ponadto Rada Miejska stwierdziła, że uchybienia wskazane we wniosku Zarządu oraz niższa efektywność pracy zawodowej mogły wynikać z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu radnego i zaangażowaniem się w działalność publiczną na rzecz społeczności gminy Ż.. Wojewoda Dolnośląski, jako organ nadzoru wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] nr [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności. Na poparcie skargi strona skarżąca zarzuciła, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez niewskazanie związku pomiędzy niewykonywaniem obowiązków pracowniczych R K, a wykonywaniem przez niego mandatu radnego, nieustalenie przez Radę Miejską obiektywnego, rzetelnego i merytorycznego stanu faktycznego w związku z zarzutami dotyczącymi radnego oraz naruszenie przez Radę Miejską zasad porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska podniosła, że R K.i znany jest Radzie Miejskiej, jako osoba zaangażowana w działalność samorządową i korzysta z ochrony prawnej jaką gwarantuje mu ustawa o samorządzie gminnym. Ponadto podejmując uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym R. K., Rada Miejska dokładnie rozpatrzyła wniosek Zarządu Powiatu Trzebnickiego, wysłuchała wyjaśnień radnego, co do faktów wskazanych we wniosku Zarządu Powiatu T. oraz obiektywnie i rzetelnie rozważyła sprawę. Zdaniem Rady Miejskiej odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, Rada Miejska nie naruszyła zasad porządku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. –rozstrzygając w granicach sprawy, Sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Argumenty przedstawione przez stronę skarżącą zasługują na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią do rozważenia pozostaje czy uchwała Rady Miejskiej w Żmigrodzie podejmowana w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, o której mowa w art. 25 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym została podjęta zgodnie z prawem, w szczególności czy została wystarczająco umotywowana oraz czy opiera się na obiektywnym, rzetelnym i merytorycznym ustaleniu stanu faktycznego. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ustawodawca pozostawiając generalnie swobodę radzie gminy co do wyboru w zakresie udzielenia zgody lub jej braku, w omawianej materii wyznaczył jednak pewne granice, zobligował bowiem do odmowy wyrażenia zgody, jeśli podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Wobec tego należy przyjąć, że już sama redakcja zdania drugiego ust. 2 art. 25 zobowiązuje radę do wyjaśnienia w każdej sytuacji, czy faktyczne powody skłaniające pracodawcę do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie takiej zgody nie mieszczą się w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwości jej udzielenia. W tym świetle podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć, że generalnie powinność uprzedniego zbadania stanu faktycznego jest warunkiem uznania, że podejmujący omawianą uchwałę organ nie postąpił w sposób arbitralny, w oderwaniu od konkretnych okoliczności danego przypadku. Należy zgodzić się ze skarżącym, że intencją ustawodawcy było zapewnienie ochrony radnemu przed sytuacją, w której zostaje z nim rozwiązany stosunek pracy z powodów jego działalności związanej z pełnieniem przez niego funkcji radnego. Odmienna interpretacja tej regulacji prowadziłaby do nadużycia prawa przez przyznanie radzie niczym nieograniczonego władztwa, dającego kompetencje organowi stanowiącemu gminy do narzucenia pracodawcy obowiązku utrzymywania stosunku pracy w każdej sytuacji. Taka wykładnia tego przepisu służyłaby w konsekwencji ochronie stosunku pracy radnego bez względu na okoliczności danego przypadku. Skutkowałoby to faktycznym brakiem możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym przez jego pracodawcę nawet w przypadku naruszania przez radnego obowiązków pracowniczych. W orzecznictwie i judykaturze jednolicie podkreśla się, że bez względu na formę, podejmowane w ramach tak zwanego uznania administracyjnego rozstrzygnięcia muszą opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co ma znaleźć wyraz w podaniu uzasadnienia swego stanowiska. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane przez radę gminy, ponieważ od ustaleń tych zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały (wyrok NSAz 15 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 1124/05 publ. LEX nr 190991). Utrwalony jest również pogląd, że uzasadnienie takiej uchwały powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Mniej istotne jest w tym przypadku uzasadnienie prawne, gdyż rada gminy, podejmując przedmiotową uchwałę, dokonuje konkretyzacji w zasadzie tylko jednego przepisu: art. 25 ust. 2 u.s.g. (P. Chmielnicki, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 363/03 , publ. ST 2003/12/66 -1.1). Na tle powyższych rozważań należy stwierdzić, że uchwała Rady Miejskiej w Ż. nie spełnia wymogów wskazanych powyżej. W pierwszej kolejności należy uznać, że Rada Miejska nie wykazała, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Ze stwierdzenia Rady Gminy, że niższa efektywność pracy zawodowej R. K., mogła wynikać z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i zaangażowaniem się w działalność publiczna na rzecz społeczności Gminy Ż. wynikają co najmniej dwa wnioski. Po pierwsze, Rada Miejska przyznała, że radny R.K. nie wywiązywał się w sposób prawidłowy i sumienny ze swoich obowiązków pracowniczych. Po drugie, Rada Miejska nie była pewna, a jedynie przypuszczała, że zarzuty stawiane P. K. miały związek z pełnieniem przez niego funkcji radnego. W opinii sądu brak przekonania Rady Miejskiej co do przyczyn rozwiązania stosunku pracy jest wynikiem nierzetelnego, pobieżnego postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez Radę. Potwierdza to uzasadnienie uchwały, które nie wskazuje faktów, które Rada Miejska uznała za decydujące dla odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Jak wcześniej wskazano organ nie może postąpić w sposób arbitralny, w oderwaniu od konkretnych okoliczności danego przypadku. Ponadto Rada Miejska miała świadomość naruszenia niektórych przepisów prawa przez radnego R. K.("radny przyznał się do uchybienia przepisom, dotyczącym zatrudnienia pięciu pracowników bez przeprowadzenia naboru przewidzianego przepisami ustawy z dnia 2 marca 1992 r. o pracownikach samorządowych"), a pomimo to odmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy, sankcjonując tym samym naruszanie prawa przez osobę, która jako radny w szczególności powinna dbać o rzetelne stosowanie prawa. Kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny (wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 363/03, publ. ST 2003/12/66 z glosą aprobująca P. Chmielnickiego, publ. ST 2003/12/66). W omawianej sprawie brak jest okoliczności, o których mowa w niniejszym orzeczeniu. Mając na uwadze całość rozważań w niniejszej sprawie, powołane orzecznictwo oraz poglądy judykatury należy uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z prawem i należało stwierdzić jej nieważność na mocy art. 145 § 2 p.p.s.a.