I OSK 574/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie NSA: Jan Paweł Tarno Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 620/07 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2008r. w sprawie sygn. akt IV SA/GL 620/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę L. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] Prezydent Miasta C. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2004r. znak [...] o uznaniu L. B. z dniem 2 listopada 2004r. za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 10 listopada 2004r., a następnie decyzją z dnia [...] maja 2005r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b", art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) i art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił wymienioną wyżej decyzję i orzekł o odmowie uznania L. B. za bezrobotnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na mocy uchwały nr [...]Rady Nadzorczej Spółdzielni Inwalidów [...]" w C. z dnia [...] czerwca 2003r. L. B. wiąże w dalszym ciągu umowa o wykonywanie czynności likwidacyjnych za wynagrodzeniem miesięcznym w wysokości 3.800 zł, gdyż nie został odwołany z funkcji likwidatora. Nieotrzymywanie przez L. B. wynagrodzenia z tytułu bycia likwidatorem z powodu braku środków finansowych nie powoduje, że przestał nim być, a służy mu roszczenie o to wynagrodzenie dochodzone na drodze sądowej i podlega zaspokojeniu w pierwszej kolejności jako koszty prowadzenia likwidacji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem organu L. B. jako likwidator spółdzielni nie spełnia na dzień rejestracji warunków do uznania go za osobę bezrobotną, a tym samym nie spełnia warunków do posiadania zasiłku dla bezrobotnych, który jest uzależniony od posiadania statusu osoby bezrobotnej. W tej sytuacji zasadne stało się wznowienie postępowania i uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2004r. oraz odmowa uznania L. B. za osobę bezrobotną. W odwołaniu od tej decyzji L. B. wniósł o jej uchylenie, podnosząc zarzut naruszenia prawa poprzez nieuwzględnienie, że pełnienie funkcji likwidatora zawiera w sobie dwa stosunki prawne: jeden o charakterze cywilno-prawnym, obejmujący pełnienie tej funkcji na podstawie powołania dokonanego uchwałą walnego zgromadzenia, a drugi to umowa o pracę wykonywana na podstawie umowy podpisanej z radą nadzorczą. Zdaniem odwołującego się w dniu rejestracji w organie zatrudnienia umowa o pracę była już rozwiązana, a tym samym spełnione zostały przesłanki uzasadniające do uznania go za osobę bezrobotną, co nie przeczy temu, że przez pewien czas pełnił funkcję likwidatora, ale na podstawie powołania, a nie na podstawie umowy o pracę. Po rozwiązaniu umowy o pracę odwołujący się nie pobierał już żadnego wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji likwidatora, ponieważ brak jest podstawy prawnej do wypłaty takiego świadczenia. Nadto zarzucił organowi pierwszej instancji dopuszczenia się "fałszerstwa" polegającego na tym, że w uzasadnieniu decyzji pominięto całkowicie treść rozwiązania umowy o pracę z dnia 29 października 2004r., a był posiadaczem tego dokumentu. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lipca 2005r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, uznając, że postępowanie wyjaśniające w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, ponieważ wyjaśnienia wymagają okoliczności związane z ewentualnym wykonywaniem przez skarżącego funkcji likwidatora Spółdzielni Inwalidów [...] w C. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b", art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2004r. o uznaniu L. B. za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 10 listopada 2004r. w wysokości 120 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych i odmówił uznania strony za osobę bezrobotną. W uzasadnieniu wskazał, że z akt rejestrowych Spółdzielni Inwalidów [...] w likwidacji wynika, że L. B. jest nadal likwidatorem Spółdzielni wpisanym do rejestru, co znajduje również potwierdzenie w informacjach wynikających z Krajowego Rejestru Sądowego. W aktach rejestrowych, jak i w aktach osobowych strony nie ma umowy o dalsze pełnienie funkcji likwidatora Spółdzielni po rozwiązaniu umowy o pracę. Wykonywanie funkcji likwidatora wynika również z pisma L. B. z dnia 20 kwietnia 2005r. skierowanego do Krajowego Związku Rewizyjnego Spółdzielni Inwalidów i Niewidomych w W.. W konsekwencji organ doszedł do przekonania, że nieotrzymywanie wynagrodzenia z tytułu bycia likwidatorem nie powoduje, że osoba taka przestaje być likwidatorem i że nie służy jej roszczenie o wynagrodzenie dochodzone na drodze sądowej. Wskazany stan faktyczny w zestawieniu z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy skutkuje niespełnianiem przez L. B. wymogów do uznania go za osobę bezrobotną. Z decyzją tą nie zgodził się L. B.i, wnosząc od niej odwołanie, w którym podniósł, że organ nie uwzględnia faktu, że pełnienie funkcji likwidatora spółdzielni zawiera w sobie dwa niezależne elementy: stosunek cywilno-prawny i umowę o pracę lub podobną cywilną umowę o charakterze odpłatnym. Pierwszy stosunek prawny zawiązany zostaje z chwilą powołania na funkcję likwidatora przez walne zgromadzenie, natomiast drugi stosunek prawny następuje po podpisaniu umowy z radą nadzorczą o odpłatne wykonywanie tej funkcji i w sytuacji rozwiązania umowy o pracę przez radę nadzorczą, likwidatora łączy ze spółdzielnią jedynie stosunek cywilno-prawny, w ramach którego nie przysługuje mu żadne wynagrodzenie. Odwołujący się nadto zauważył, że umowa zlecenia może mieć charakter odpłatny, bądź nieodpłatny. Skoro nie zawarto odrębnej umowy o odpłatne pełnienie tej funkcji, to należy przyjąć, że była to umowa zbliżona do umowy zlecenia, jednakże o charakterze nieodpłatnym. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] października 2005r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji podzielił argumentację tego organu i wskazał, że do likwidatora, którego nie łączy stosunek pracy stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia, a wyjaśnienia odwołującego się naruszają domniemanie odpłatności zlecenia wynikające z przepisów tegoż Kodeksu. L. B. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której podniósł, że organy administracji nie uwzględniły tego, że domniemanie może być wzruszalne. Jego zdaniem za okolicznością przesądzającą o nieodpłatnym charakterze wykonywania funkcji likwidatora przemawia to, że umowa o pracę rozwiązana została za porozumieniem stron właśnie po to, by nie pobierać wynagrodzenia. Po rozwiązaniu umowy o pracę skarżący nadal pełnił funkcję likwidatora nie po to, by otrzymywać wynagrodzenie, tylko z tego powodu, że nie można było go z tej funkcji odwołać. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 listopada 2006r. sygn. akt IV SA/GI 980/05 uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a to zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej dwukrotnie, poza tym zasady prawdy obiektywnej i zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazał, że rozpatrując sprawę Wojewoda Śląski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dał jednoznacznego wyrazu, że podziela ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji oraz jego ocenę wiarygodności dowodów i rozważań prawnych. Przyczyną uchylenia decyzji była też lakoniczność jej motywów, co powodowało, że uchyliła się ona spod kontroli Sądu. W odniesieniu do oceny materiału dowodowego Sąd ten uznał, że ocena organów, jakoby w dacie rejestracji skarżący pozostawał w stosunku prawnym nie pozwalającym na przyznanie mu statusu bezrobotnego jest w kontekście zebranego materiału dowodowego i jego oceny oraz oceny prawnej, przedwczesna. Zdaniem tego Sądu, słusznym jest stanowisko, że umowa o prowadzenie likwidacji spółdzielni jest umową, do której stosuje się przepisy o zleceniu, które z braku odmiennych postanowień umowy lub okoliczności jest odpłatne, a taka sytuacja uzasadnia uchylenie decyzji dotychczasowej i odmówienie uznania skarżącego za bezrobotnego. Dla takiej konkluzji niezbędne jest jednak wykazanie w sposób nie budzący wątpliwości charakteru i czasu trwania umowy łączącej skarżącego ze Spółdzielnią Inwalidów [...] w likwidacji w C. Sąd ten zauważył, że w aktach administracyjnych brak jest podstawowego dowodu na tę okoliczność, a mianowicie samej umowy, a z jej opisu wynika odpłatność. Zatem, jeżeli skarżący twierdzi, że jest inaczej, zobowiązany jest to udowodnić, w szczególności, że jego praca w Spółdzielni po wypowiedzeniu spółdzielczej umowy o pracę była darmowa. Wskazał, że okoliczności sprawy wskazują na wypowiedzenie umowy o pracę, z czym koreluje zamknięty okres objęty wyrokiem zasądzającym, brak zgłoszenia skarżącego do opodatkowania i ubezpieczenia społecznego, z drugiej strony brak jest wykreślenia z rejestru, brak dowodu na rozwiązanie stosunku likwidatora i wypowiedzenie go dopiero w dniu 9 maja 2005r. Rozpatrujący sprawę Sąd pierwszej instancji zalecił , by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dołączył do akt sprawy umowę o świadczenie usług likwidatora, sprawdził, czy skarżący uzyskał z tego tytułu wynagrodzenie ze spółdzielni w likwidacji albo czy nie zapadł wyrok lub nie toczy się sprawa sądowa o te należności za okresy następujące po miesiącach objętych wyrokiem z dnia 18 stycznia 2005r. oraz, by cały materiał został oceniony pod kątem charakteru umowy w tym zakresie i czasu jej trwania, co winno umożliwić podjęcie trafnego rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie opisał działania podjęte w celu zrealizowania zaleceń zawartych w wyroku Sądu. W tym celu zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o udzielenie wyjaśnień dotyczących sytuacji skarżącego jako likwidatora przedmiotowej Spółdzielni. Pełnomocnik skarżącego przedstawił akta osobowe skarżącego, wyrok zaoczny Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 27 czerwca 2005r., zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym za lata 2004, 2005 i 2006. Nadto organ odwoławczy we własnym zakresie ustalił, że na dzień 28 marca 2007r. w Krajowym Rejestrze Sądowym widnieje Spółdzielnia Inwalidów [...] w likwidacji z siedzibą w C. reprezentowana przez dwóch likwidatorów, w tym przez L. B . Wskazał, że złożone w dniu 20 kwietnia 2005r. oświadczenie o wypowiedzeniu funkcji likwidatora jest nieskuteczne, gdyż nie zostało złożone przed właściwym organem, co potwierdził także Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w C. z uwagi na niezłożenie stosownego zgłoszenia aktualizującego w związku ze zmianą likwidatorów. Jednocześnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. podał, że po dniu 29 października 2004r. skarżący został zgłoszony do ubezpieczeń społecznych od dnia 10 listopada 2004r. do 28 lutego 2005r. jako osoba pobierająca zasiłek dla bezrobotnych, a następnie od 21 września 2005r. do 19 grudnia 2006r. i od 19 stycznia 2007r. do dnia wydania decyzji przez zatrudniających go przedsiębiorców innych niż Spółdzielnia. Dodatkowo organ odwoławczy podał, że pomimo podjętych działań nie udokumentował zawarcia w formie pisemnej umowy-zlecenia na wykonywanie przez skarżącego czynności likwidatora. Organ przytoczył dalej obowiązujące przepisy i doszedł do konkluzji, że pomimo, że skarżący nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu i nie wykazał osiągania dochodów, to jednak nadal widnieje jako likwidator Spółdzielni. Następnie Wojewoda Śląski ustalił stan faktyczny związany z zawarciem ze skarżącym umowy na wykonywanie czynności likwidatora Spółdzielni oraz unormowania prawa spółdzielczego w tym zakresie. W konkluzji uznał, że likwidacja przedmiotowej Spółdzielni nie została zakończona, a właściwy organ nie powołał innych osób na likwidatorów, w związku z czym na dzień rejestracji w powiatowym urzędzie pracy skarżący wykonywał nadal czynności likwidatora, a prowadzenie likwidacji jest umową, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia. Przepisy te przyjmują domniemanie odpłatności zlecenia, nieodpłatne wykonywanie czynności zleconych musi wynikać wprost z zawartej umowy, a w niniejszej sprawie takiej umowy nie ma. Nie zostało uwzględnione stanowisko pełnomocnika skarżącego zaprezentowane w piśmie z dnia 11 kwietnia 2007r. W ocenie organu odwoławczego skarżący w dacie rejestracji w organie zatrudnienia wykonywał czynności likwidatora Spółdzielni, a więc świadczył usługę, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia, a tym samym nie spełnia przesłanek osoby bezrobotnej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się L. B., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i uznanie go za osobę bezrobotną od dnia 2 listopada 2004 r. do dnia 5 lutego 2006 r. Podniósł w niej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że likwidator spółdzielni, z którym rozwiązano umowę o pracę, nadal pełni tę funkcję na zasadach odpłatnego zlecenia. W uzasadnieniu skargi podał, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a rozstrzygnięcia wymaga jedynie kwestia pełnienia przez skarżącego funkcji likwidatora pomimo rozwiązania z nim umowy o pracę z dniem 29 października 2004r. oraz, czy likwidatora łączyła odpłatna, czy nieodpłatna umowa zlecenia. Podniósł, że przedmiotowa umowa może mieć charakter nieodpłatny i na tę okoliczność przytoczył analogie innych unormowań prawnych oraz powołał się na stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu. W motywach skargi podkreślił także, że skarżący pełnił funkcję likwidatora nie z chęci uzyskania wynagrodzenia, lecz z powodu niezbędności wystawiania licznych dokumentów i zaświadczeń byłym pracownikom, a wykonywaną funkcję na prośbę pracowników pełnił społecznie. W tym zakresie odwołał się do zasad współżycia społecznego. Powołał się też na zaświadczenia wystawione przez ZUS oraz Urząd Skarbowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. W pierwszej kolejności zauważył, że sprawa podlega ponownej kontroli przez Sąd pierwszej instancji, w związku z czym uznał za niezbędne zbadanie, czy organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję wykonał wytyczne zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 22 listopada 2006r. sygn. akt IV SA/GI 980/05, w którym to wyroku zarzucono Wojewodzie Śląskiemu naruszenie zasady dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jak również podniesiono, że przedłożone akta administracyjne zawierają luki, które uniemożliwiają wiążące wypowiedzenie się w sprawie. W ocenie rozpatrującego sprawę Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja wskazanych uchybień już nie zawiera. Wojewoda Śląski przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w sprawie i zgromadził wszystkie niezbędne dokumenty umożliwiające podjęcie rozstrzygnięcia. W aktach sprawy znajdują się wszystkie dokumenty dotyczące powierzenia skarżącemu funkcji likwidatora Spółdzielni, jak również całość dokumentacji związanej z wypowiedzeniem pełnienia tej funkcji. Dodatkowo zauważył, że organ odwoławczy nie ograniczył się jedynie do zebrania brakującego materiału dowodowego w sprawie, ale w swojej decyzji poddał ten materiał analizie, a tym samym wypełnił ciążący na nim obowiązek powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W powyższym zakresie zaskarżona decyzja wypełnia w ocenie Sądu pierwszej instancji wszystkie wskazania zawarte w wyroku z dnia 22 listopada 2006r., a tym samym nie narusza obowiązujących unormowań prawnych. Wskazał dalej, że w wyroku dnia 22 listopada 2006r. sygn. akt IV SA/GI 980/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że słusznym jest stanowisko mówiące, że umowa o prowadzenie likwidacji spółdzielni jest umową, do której stosuje się przepisy o zleceniu (art. 750 k.c.), które z braku odmiennych postanowień umowy lub okoliczności jest odpłatne (art. 735 § 1 k.c.). Nadto Sąd wówczas uznał, że odpłatne zlecenie (wykonywanie czynności likwidatora spółdzielni) w dacie rejestracji nie pozwala na uznanie danej osoby za bezrobotną i pozwala na wzruszenie dotychczasowych decyzji o uznaniu za bezrobotnego. Jednocześnie zaznaczył, że taka konkluzja uprawniona byłaby jedynie wówczas, gdyby w sposób nie budzący wątpliwości wykazano charakter i czas trwania umowy łączącej skarżącego ze Spółdzielnią Inwalidów [...] w likwidacji w C. Dodatkowo w wyroku tym zauważył, że analiza umowy łączącej skarżącego ze Spółdzielnią wskazuje na jej odpłatny charakter i to skarżący winien dowieść, że była ona darma, zwłaszcza po wypowiedzeniu spółdzielczej umowy o pracę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w skardze skarżący skupił swoją uwagę na wykazaniu, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego polegającego na uznaniu, że likwidator spółdzielni, z którym rozwiązano umowę o pracę, nadal pełni tę funkcję na zasadach odpłatnego zlecenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), prawomocny wyrok sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Przypomnienie tego przepisu uznał za niezbędne z tego względu, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2006r. sygn. akt IV SA/GI 980/05 jest prawomocny i wiąże nie tylko strony tego postępowania, ale także Sąd rozpatrujący sprawę, w związku z czym wyrażony w powyższym wyroku pogląd prawny odnośnie tego, że umowa o prowadzeniu likwidacji spółdzielni jest umową, do której stosuje się przepisy o zleceniu, a w przypadku braku odmiennych postanowień umowy, posiada odpłatny charakter, jest wiążący i stanowi punkt wyjścia oceny działań podejmowanych przez organ administracji oraz argumentacji podnoszonej przez skarżącego. W tej sytuacji stanowisko zaprezentowane w skardze nie może zdaniem Sądu pierwszej instancji zostać uwzględnione, ponieważ Sąd ten jest związany wykładnią mających zastosowanie w sprawie przepisów i w ramach tego postępowania odmienna ich interpretacja stanowiłaby formę naruszenia prawomocności. Skoro zaś wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie została przesądzona w wyroku z dnia 22 listopada 2006r., organ odwoławczy zobligowany był przeprowadzić postępowanie dowodowe w taki sposób, by ustalić, czy przedmiotowa umowa realizowana była jako umowa darma, czy jako umowa odpłatna, co Sąd wówczas orzekający nakazał wyjaśnić. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w celu realizacji powyższego zalecenia organ administracji przeprowadził postępowanie dowodowe zmierzające do wyjaśnienia wszystkich podniesionych w uzasadnieniu wyroku wątpliwości, a w skardze wniesionej w niniejszej sprawie skarżący nie zarzuca organom administracji uchybień w tym zakresie, lecz skupia się na zarzutach dotyczących wadliwej interpretacji zastosowanych przepisów. Orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, L. B. w dalszym ciągu pozostaje likwidatorem Spółdzielni Inwalidów [...] w likwidacji w C., co wynika z akt likwidowanej Spółdzielni znajdujących się w Sądzie Rejonowym w C., jak również z wyjaśnień Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w C.. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. wyjaśnił, że po dniu 29 października 2004r. skarżący został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego od 10 listopada 2004r. do 28 lutego 2005r. jako osoba pobierająca zasiłek dla bezrobotnych, a w okresie późniejszym przez ówczesnych jego pracodawców. Jednocześnie organ podniósł, że nie został udokumentowany fakt zawarcia w formie pisemnej umowy zlecenia na wykonywanie przez skarżącego czynności likwidatora Spółdzielni. Dokonując oceny tej sytuacji faktycznej organ odwoławczy uznał, że skarżący pełni funkcję likwidatora Spółdzielni Inwalidów [...] w likwidacji w C. na podstawie umowy zlecenia, która zakłada odpłatność, natomiast nieodpłatne wykonywanie czynności zleconych musi wynikać wprost z treści zawartej umowy. Skoro skarżący wykonuje funkcję likwidatora Spółdzielni i nie jest to funkcja nieodpłatna, to tym samym wyczerpana została w ocenie organu przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania i wydanie decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej, a co za tym idzie także zasiłku dla bezrobotnych. Przedstawiony wyżej stan faktyczny w sprawie oraz przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia stosownych przepisów pozwala zdaniem Sądu pierwszej instancji uznać, że skarga nie jest zasadna. W ocenie tego Sądu z przedstawionego stanu faktycznego wynikać może, że skarżący wykonuje funkcję likwidatora Spółdzielni nieodpłatnie, jednakże zarówno skarżący, jak i organ odwoławczy nie zwrócili uwagi na takie okoliczności sprawy jak to, że tamt. Sąd w wyroku z dnia 22 listopada 2006r. przesądził kwestię wykładni przepisów dotyczących zawarcia umowy zlecenia oraz że skarżący z uwagi na zawarcie umowy ustnej na pełnienie funkcji likwidatora (brak umowy pisemnej), w każdej chwili może wystąpić do sądu powszechnego z pozwem o zapłatę za wykonywaną funkcję. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym wyżej wyrokiem przesądził wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów dotyczących domniemania zawarcia umowy zlecenia i jej odpłatnego charakteru, to zarówno organ odwoławczy, jak również skład orzekający w niniejszej sprawie jest nią związany. Sąd ten pokreślił, że tak jak zostało to zaznaczone w wyroku z dnia 22 listopada 2006r., skarżący musiałby udokumentować, że zawarta przez niego umowa na wykonywanie funkcji likwidatora spółdzielni ma charakter nieodpłatny. Z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący udokumentował w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ten fakt, co oznacza, że funkcja przez niego pełniona ma charakter odpłatny. Wykazywane przez skarżącego nieodpłatne wykonywanie funkcji likwidatora Spółdzielni nie może być, zdaniem Sądu pierwszej instancji uwzględnione, ponieważ skarżący korzystając z domniemania, o którym była już mowa, może w każdym momencie zwrócić się do sądu powszechnego z roszczeniem o zapłatę stosownego wynagrodzenia, co powoduje, że wyczerpana została przesłanka negatywna uznania skarżącego za bezrobotnego. Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, inną pracą zarobkową jest wykonywanie oznaczonej pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia czy umowy o dzieło. Skoro wykonywanie funkcji likwidatora spółdzielni jest umową zlecenia, a świadczenie usług w oparciu o tę umowę jest inną pracą, zasadnie w ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji uruchomiły stosowne postępowanie i podjęły zaskarżoną decyzję. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień o charakterze procesowym oraz nie narusza przepisów prawa materialnego. L. B.i złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Podniósł w niej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w związku z art. 735 § 1 kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że umowa zlecenia ma charakter odpłatny w sytuacji, gdy zainteresowany może wystąpić do sądu z roszczeniem o zapłatę wynagrodzenia. Stawiając powyższy zarzut, na podstawie art. 188 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości wraz z zasądzeniem od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wprowadził własną definicję pojęcia odpłatnego zlecenia z art. 735 § 1 kc stwierdzając, że jeżeli skarżący może wystąpić z roszczeniem do sądu powszechnego z pozwem o zapłatę za wykonywaną funkcję, to wówczas mamy do czynienia z umową zlecenia o charakterze odpłatnym. Zarzucił, że pomijając zagadnienie, czy skarżącemu rzeczywiście przysługuje takie uprawnienie, Sąd dokonując własnej wykładni pominął okoliczność, że ustawodawca w powołanym przepisie wprowadził wykładnię legalną stwierdzając, że bezpłatność może wynikać albo z samej umowy albo też z okoliczności. W niniejszej sprawie taką okolicznością było rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron i dalsze pełnienie funkcji likwidatora spółdzielni bez wynagrodzenia. Skoro ustawodawca sam dokonał wykładni legalnej pojęcia, to wprowadzenie odmiennej wykładni przez Sąd pierwszej instancji dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy jest zdaniem autora skargi kasacyjnej niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, wniósł jak na wstępie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występuje w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w związku z art. 735 § 1 kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że umowa zlecenia ma charakter odpłatny w sytuacji, gdy zainteresowany może wystąpić do sądu z roszczeniem o zapłatę wynagrodzenia. Jak wyżej wspomniano, podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec zaś niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, zaskarżony wyrok w świetle okoliczności faktycznych sprawy przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 11 tejże ustawy, inną pracą zarobkową jest wykonywanie oznaczonej pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia czy umowy o dzieło. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, że wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie została przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2006r. sygn. akt IV SA/GI 980/05, który to wyrok jest prawomocny i wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (art. 170 p.p.s.a.). Za wiążący w tej sytuacji uznać należy wyrażony w tymże wyroku pogląd prawny odnośnie tego, że umowa o prowadzenie likwidacji spółdzielni jest umową, do której stosuje się przepisy o zleceniu (art. 750 kc), które z braku odmiennych postanowień umowy lub okoliczności jest odpłatne (art. 735 § 1 k.c.). Odpłatne zlecenie (wykonywanie czynności likwidatora spółdzielni) w dacie rejestracji nie pozwala na uznanie danej osoby za bezrobotną i pozwala na wzruszenie dotychczasowych decyzji o uznaniu za bezrobotnego. W wyroku tym wskazano, że skarżący winien dowieść, że łącząca go ze Spółdzielnią umowa zlecenia była darma, zwłaszcza po wypowiedzeniu spółdzielczej umowy o pracę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że L. B. w dalszym ciągu pozostaje likwidatorem Spółdzielni Inwalidów [...] w likwidacji w C.. Nie został udokumentowany w sprawie fakt zawarcia w formie pisemnej umowy zlecenia na wykonywanie przez skarżącego czynności likwidatora Spółdzielni, w związku z czym organ odwoławczy uznał, że skarżący pełni funkcję likwidatora Spółdzielni Inwalidów [...]w likwidacji w C. na podstawie umowy zlecenia, która zakłada odpłatność, a nieodpłatne wykonywanie czynności zleconych musi wynikać wprost z treści zawartej umowy. Skoro skarżący wykonuje funkcję likwidatora Spółdzielni i nie jest to funkcja nieodpłatna, to tym samym wyczerpana została przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania i wydanie decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej, a co za tym idzie także zasiłku dla bezrobotnych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, powołując się na dokonaną powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2006r. sygn. akt IV SA/GI 980/05 wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów dotyczących domniemania zawarcia umowy zlecenia i jej odpłatnego charakteru, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy skarżący musiałby udokumentować, że zawarta przez niego umowa na wykonywanie funkcji likwidatora spółdzielni ma charakter nieodpłatny. Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu pierwszej instancji, z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący udokumentował w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że zawarta przez niego umowa na wykonywanie funkcji likwidatora spółdzielni ma charakter nieodpłatny, co w ocenie tego Sądu oznacza, że pełniona przez skarżącego funkcja ma charakter odpłatny. Powyższego ustalenia skarżący nie zakwestionował skutecznie w skardze kasacyjnej, a ma ono istotne w sprawie znaczenie. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji przyjął, że korzystając z domniemania, o którym mowa, skarżący może w każdym momencie zwrócić się do sądu powszechnego z roszczeniem o zapłatę stosownego wynagrodzenia, co powoduje, że wyczerpana została przesłanka negatywna uznania skarżącego za bezrobotnego. Oceniając zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu zauważyć należy, że jak już wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2006r. sygn. akt IV SA/GI 980/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na co zwrócił też trafnie uwagę orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji, zlecenie może być umową odpłatną lub nieodpłatną. Przepis art. 735 w § 1 kc wprowadza regułę odpłatności, która zostaje uchylona wówczas, jeżeli strony zastrzegły w umowie, że zlecenie zostanie wykonane nieodpłatnie lub też na nieodpłatny charakter zobowiązania wskazują okoliczności. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że praktyczne znaczenie tego przepisu polega na tym, że odmiennie niż w przypadku innych umów, brak postanowienia o obowiązku zapłaty wynagrodzenia przez dającego zlecenie, nie oznacza wcale braku takiego obowiązku. W takiej sytuacji decydujące znaczenie ustawa przyznaje "okolicznościom", chodzi o okoliczności towarzyszące zawarciu umowy. Jeżeli przemawiają one za jej nieodpłatnym charakterem, wynagrodzenie przyjmującemu zlecenie nie przysługuje, w innym wypadku za wykonane zlecenia należy się wynagrodzenie (por. E. Gniewek, [w] KC. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008, Wydawnictwo C.H.Beck 2008, s. 1202). Skoro zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżący udokumentował w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że zawarta przez niego umowa na wykonywanie funkcji likwidatora spółdzielni ma charakter nieodpłatny, trafnie w tej sytuacji Sąd ten uznał, że fakt ten oznacza, że pełniona przez skarżącego funkcja likwidatora spółdzielni ma charakter odpłatny, co w świetle przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i art. 735 w § 1 kc stanowi przeszkodę do uznania skarżącego za bezrobotnego. Wprawdzie nie sama potencjalna możliwość wykonującego umowę zlecenia, wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem o zapłatę wynagrodzenia za wykonywaną funkcję, przesądza o odpłatnym charakterze umowy zlecenia, lecz jak wynika to z art. 735 § 1 kc – treść umowy lub okoliczności, to jednak, skoro w ocenie Sądu pierwszej instancji z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżący udokumentował w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że zawarta przez niego umowa na wykonywanie funkcji likwidatora spółdzielni ma charakter nieodpłatny, wyrok zaskarżonej treści uznać należy za prawidłowy. Przyjęcie w tych okolicznościach przez Sąd pierwszej instancji, że korzystając z domniemania, o którym mowa w art. 735 § 1 kc, skarżący może w każdym momencie zwrócić się do sądu powszechnego z roszczeniem o zapłatę stosownego wynagrodzenia, zostało poczynione ponad miarę niniejszego postępowania. Uchybienie to jednak pozostawało bez wpływu na wynik postępowania. Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.